城乡中国系列评论(67)

2013-11-01 14:55:55
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话说郫县第一个城乡土地挂钩项目,向靠近中心城区的土地市场增加供地263亩,共拍得地价款11亿人民币,其中1村2镇的农民共得1.35亿,各级政府加到一起得9.65亿。农民与政府之间,以1:7.15分账。

这笔收入分配,到底公道还是不公道,有得吵。说这样对农民不公,有理。因为本例增加了的土地,原本世世代代都是农民的。一旦完成向市场供地,再也不归农民所有,也就是说农民以永远失去土地的代价,获得的补偿仅占总地价款之12.3%,岂不少得可怜?

农民又分两部分。腾出可用指标的长林村农民,贡献的只是“建设用地指标”,至于那263亩实物土地,还好好地在他们自己村里,还归他们所有,只不过从过去盖房占用的建设用地,成为复垦后的农业用地。那里的代价是拆旧房、建新村,两项都发生不少花费,补偿所得是每亩20万元。另一部农民是靠近城市的两镇农民,他们搬入城镇新居,拆除旧屋,腾出原先耕作的农地,那拿出来拍卖的263亩地,原先就是他们的。补偿水平每亩40万元,除了补拆旧入新的房价,其余是补地价。

政府一侧加到一起,所得占到87.7%,是不是太高了?毕竟土地是农民的呀,政府无非就是组织了“挂钩”政策的实施,一家伙得款9.65亿,其中一个县级政府这一笔落袋4个亿,难怪搞“挂钩”那么起劲哦!

反对的意见也振振有词:为什么靠近城市的土地卖得起价?还不是城里公共设施密集?那是谁人投资修的?政府。要是政府不投资,263亩农地哪里卖得到11个亿?以当地农地平均的年度净收益800元计,就算平均利率低到0.5%,PE值200倍,一亩地也顶多卖个16万元而已。郫县政府第一个吃螃蟹,费多大劲才搞成这一单“挂钩”,何况人家拿走4个亿也是财政收入,还要投向民生和城市建设,又没装入县长书记、土地官员个人的口袋!

各说各有理,阁下怎么看?我的看法,收入分配这档子事,离开“权利的制度安排”来评判,怕永远也得不出可靠的结论。道理是这样的,如费雪所言,“收入”不过是形形色色的资产——土地、劳力、厂房设备、知识等等——的产出,正像苹果不过是苹果树的产出一样。资产究竟可以提供多少收入,受一连串事件的影响,首先由“权利的制度安排”决定。人们有无权利栽苹果树,苹果树结出的苹果能不能自食、允不允许出卖、可以卖给谁、按什么准则定价等等,皆属“权利的制度安排”。正是这些制度安排,决定了相关各方的收入多少。你费了力气种出的苹果不准卖吗?那你的收入就被划定了。不合理?那是权利安排——不准卖——的不合理。“挂钩”以前的土地政策,讲白了就是农民的集体土地,可以自用,但不准(向集体以外的非农民)转让。农地可以自种,建设用地可以自用,但就是一个使用权,不得转给集体以外成员他用。人家出价行不行?不行。出价高行不行?更不行。法律、政策就是这么定的,“权利的制度安排”如此,土地收入的分配其实已经划定了。

集体土地不得自由转让,那工业、城市要用到农村的土地,怎么办?征用。这也是一项权利的制度安排。宪法和土地管理法就是这么定的。征地制的特征就是一个字——“征”。那就是非自愿、非交易、直接强制。为什么非“征”才能完成城乡之间的土地流转?说来话长,但也没有什么值得大惊小怪的地方。计划经济本来就是一种“按命令或指令配置资源的体制”,命令或指令者,没价钱好讲,令出法随,谁不办就办了谁。过去哪样重要的产品或资源,不是靠命令或指令配置的?粮食和其他重要的农产品,多少年通行统购统销制度,放开让市场去搞,满打满算只不过20年。

征地制就是土地的统购统销。改革后有一点变化,就是“统销”改成了“城市土地市场”——允许拍卖、竞标,也由市场竞争定价。但只有拿在政府手里的国有土地,才有“入市”资格。农村的土地呢?先征了再说,与当年“粮食统购”是一样的——政府决定拿多少量,也决定给什么价,还决定什么时候、经由什么程序完成。

征地权当然非同小可,所以宪法对征地加有严格的限制——“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。这里的字面意思是,实施征地有个前置的条件,即“为了公共利益的需要”。问题是,工业化、城市化要利用的农村土地,究竟怎么才算“为了公共利益的需要”?修高速公路是不是为了公共利益的需要?一般算是。但以股份公司的架构来修高速公路,再加上公路公司到资本市场上市,“公共利益”里还夹带个别投资人的商业利益,那又怎么算?

更麻烦的,现行法律并没有为“不是为了公共利益的”土地利用留下足够的空间。事实上,工业化和城市化中大量的土地利用,是为了商业目的和商业利益,也是在亚当·斯密的意义上,因满足了商业利益,才给社会带来公共利益。比如修建(民营企业的)厂房、研发机构、住宅、商店、购物中心、休闲场所、娱乐设施等等,都有商业目的,也有斤斤计较的商业利益。既然“不是为了公共利益”,那又从哪里获得这些必须的土地呢?也是华山一条路,用者只能向城市伸手:或得到划拨、出让,或在城市国有土地市场上竞标。那个“市场”的扩大也只有一个入口,就是政府向农村征地。

于是,千军万马挤向华山一条道——凡城市工业扩大用地,一律靠政府征地。早些年,政府忙不过来,还委托开发商等市场机构代为执行。市场机构有强烈的利润动机,却不受市场规则的约束,代行强征强拆之职,官不官、商不商的,什么手段都用上了去,搞得公共事件叠出、民怨沸腾,究其根源,土地一手靠征,一手可卖,制度扭曲造成了系统的行为扭曲。

治标之策,是“规范”征地。于是,最严格的审批、最繁琐的手续、最频繁的监督检查,外加越来越热门的土地指标,左一道、右一道地加上来,使我国高速工业化、城市化的土地利用,成为转型中一方最肥沃的寻租乐土。

在“征地+政府出让”体制下,市场对土地的需求无法直接传导到农民的土地上。这也决定了土地转用的收入分配:在合法框架内,农村的土地唯有被政府征用,才能获得征地补偿。至于被征土地再进入市场所带来的收益,那就再也与农民无关。什么是征地补偿呢?那就是在“土地原用途平均年收益”的基础上,乘以一个倍数——1999年前法定“不超过20倍”,1999年土地法改为30倍。

拿郫县的土地来说,要是实施征地,以每亩农地年收益1000元计,30倍就是每亩3万元。以每亩收益2000元计,每亩6万元。外加青苗补偿、设施补偿、安置补偿等等,在2007年的时候,征地每亩补偿10万元就是天花板数了。与上文介绍的挂钩项目比较,长林村腾出的土地指标每亩补20万元,两镇农民供出来的土地每亩补40万元,怎么看也是农民从挂钩项目的分配所得,远远高于土地被征之所得。

此差距从何而来?来自“权利制度安排”的变化。“征地”是合法的国家强制,只要划入“为了公共利益的需要”范畴,政府志在必得,不干也得干。“挂钩”呢?多少就有了一点选择的弹性,农民及其集体可以积极响应,也可以消极旁观,甚至有权宁死不从。就这么点选择的自由,在收入分配上就见到颜色:征地补偿低、挂钩补偿高。更重要的是,“挂钩”撬开了征地制的大门,进一步权利安排和收入分配的变化,将欲罢而不能。


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名家简介
周其仁简介:
北京大学国家发展研究院院长、教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。
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