城乡中国84:管制不当激活黑市

2014-04-22 19:23:40
分类:未分类

在现代经济里,“管制(regula-tion)”挥之不去。这恐怕与城市脱不得干系,因为城市的人口经济密度高,磕磕碰碰的事情比传统乡村社会多得多,非有更多的规则、规章、管理不可。所以也有学者主张,该词中译“规制”胜“管制”,能更准确地表达原义。本文延用“管制”,一来习惯了,二来在我们这个地方,行政管控一切的成色甚重,但凡讲规则、规章、治理等事关公共秩序的事务,似乎都是“治人者”官家之责任,也天然都是官家“管人”的权力。

管制的出发点,总是不允许部分人的自由损害其他人自由,或制止部分人以侵犯他人利益获益。不过,事与愿违的事向来不少。某些情况下,甚至搞得南辕北辙!不论起因,一旦发生管制不当,什么会跟着发生。上周我们点到规划出错催生市场,说的是无论预测有误、判断有误或执行有误,一旦规划脱离了实际,总会造出一些市场机会,让“看不见之手”前来帮忙纠错。本文要进一步补充,在自发的纠错活动出现之初,一般总在现存的规章、法律之外,所以常常是“黑的”,即法外的、甚至被视作违法的交易。

以“黑车”为例。在城市生活,时不时看到有关当局“打击黑车”的声明与行动。的确“黑”——一批出租车无照、无证、不纳税、也不缴“份子钱”,比合法经营的“白车”,负担少了一大块。倘若当局对黑车眼开眼闭,那谁还干“白车”呢?一个现代城市,出租车服务沦为黑车之天下,不行的吧!

问题是“黑车”何来?自己最早的体验,是在上世纪90年代中期的海南。刚刚留学归国,从海口机场出来看到“打的”还要狠狠砍价,惊诧之余不免觉得这地方也太落后了吧。问下来,明白要负责任的还是管制不当。那时的海南,旅游与公务需求总量很小,但“涨落”极大。当地配置“正规”出租车服务,以固定价格、高门槛准入为特征,难以满足“不成熟市场”的要求。一来二去,“黑车”应运而生。后来到转型阵痛中的莫斯科开会,见当地人的“习俗”,对街上任何小车都做一个手势,若对方停下来问价,双方谈拢了上车便走。这也验证了“非成熟市场需非正规服务”,否则就不那么般配。

后来在燕园居然也发现“黑车”。首善之地、百年大学,总不是“非成熟市场”吧?可是新千年前后,我们的留学生公寓前面常常趴着一溜小车,高峰时有二三十辆之多。知情的师生与司机说上一两句话,就可以出发了。我试过几回,价钱公道(与正规打车比),服务上佳——他们不能以顶灯为广告,要靠口碑。一来二去,我还当上了回头客,用车时打个电话就来接,方便之极。原来大学门禁很严,空的出租车难得进来,于是有心人——不少是北大员工的家属——便开发出这么个“市场”。市里主管部门也“打击”,风声紧时,校内黑车就临时转行做“导游”,在东门内招徕到北大观光的游客,转圈介绍“一塔湖图”(博雅塔、未名湖、图书馆),收费50大元。

什么地方“黑车”多?首推“白车”顾不过来之处。譬如末班地铁到站,而末班公交早早结束营运的地点。譬如公交车站离小区偏远之地,还譬如让腿脚不便、携物过重的乘客望山跑死马的换乘不接头的地点。为什么“白出租车”不做这等生意?路途太短,不够份子钱。

有把握说,“黑车”都是应运而生的。此“运”者,有需求而无正规供给也。有一次在杭州长途汽车站等车去上海,冷不丁冒出一人,问要不要打的回沪,50块钱。跟过去一看,原来是三位乘客“拼车”而行。沪杭高速150公里,三人车资加起来也不够啊。司机释疑:上海的出租车到了杭州,不准载客回沪(反过来也一样),收你们150块钱,顶了过路费和汽油成本,总比空驶回家强。大家赞他,司机一声叹息,“不合法的,查到倒霉”。

再看街上摆摊。城镇街道皆公共资产,天经地义要服务于公共利益。小商小贩堵在街上做生意,妨碍通行、妨碍卫生、妨碍观瞻,地球上哪里也是要管一管的。不过经验比较一下,管制还是有高下之分。纽约摊贩的故事,网上早有报道。论人口密度,曼哈顿每平方公里2.7万人,排地球前列无容置疑。华尔街、时代广场一带,观光游客密布,高峰时段人挨人、人推人。很佩服那里还有小贩摆摊做生意,更佩服纽约市政当局“容忍”小贩们当街摆摊。没有管制吗?有的。每个摊位都领牌照,卫生、安全、商品品质(特别是食物)、摊位的区段和时段,都有讲究。违章罚款也不含糊,经营牌照要挂在脖子上,如掖在口袋里的,罚1000美元。后来据说摊贩到市府集体陈情,修订了法例,减罚一半。但人家就是不取缔摊贩,道理何在?妨碍行路、观瞻等等当然有违一部分人的利益,但禁止小贩摆摊也损害另外一部分人的利益,所以,适当的管制是争取“总的净损害”最小。

可是,在“管”就是“禁”的情况下,“公共利益”常常漠视了一部分本来可以、也应该兼顾的公众利益。快速通行为人所欲,方便买个烧饼充饥亦为人所欲,凭什么仅仅把前者定义为公共利益呢?但论通行,高峰时在要道路口摆摊当然妨碍交通,但高峰过去了,可不可以摆摊?那些从来没高峰的地段,可不可以摆摊?

是那些不当的管制,只顾一头不顾另一头,让未得到兼顾的利益形成“需求”,直到激活“法外供给”来给以满足。要知道,城镇生活是高密度人口高频率互动的生活,互相矛盾、互相妨碍几乎无处不在,光亮一把“外部性”之剑砍杀一通,于事无补,只会给城市生活与管理者自己添乱。

转谈“分区管制”。本专栏在回应“建筑不自由”怪论的那篇辩文里,提到源于1885年旧金山的“分区管制(Zoning Regulation)”,不过是在当时条件下找到的一种处理“不良商业”——排放污水的洗衣行——对他人损害的平衡之道。不是再也不准开洗衣行,而是准许开在特定的区内,以此兼顾洗衣行与其他“高尚生意”之间的利益,达成互损最小。由于适应了当时的技术与环境,Zoning Regulation就发展起来,成为城里处理互相妨害行为的一种流行办法。鼎盛时期,城市的空间依法分区,居住区、商业区、工业区、办公区、文化教育区等等,俨然成为现代城市空间布局的不二法门,也似乎为诸如“建筑不自由”这样离谱的论点,提供了一个难以撼动的脚注。

问题是分区规模过大之后,互损的计算发生变化。巨量人口睡在一个分区,起床后运到另一个分区上班,下班再去一个分区休闲娱乐购物,那城市的交通拥堵就成为不治之症。这时,分区带来的收益,敌不过分区带来的麻烦。挑战来了:现存的法律、观念和习惯,能不能较快启动分区管制的调整与改革?美国的经验,在三权分立架构以及习惯法的传统下,大体可以经由依法诉讼、法官自由裁定权,先增加分区管制的弹性,再推进修法。以今日纽约为例,“城市综合体”即办公、商务、居住混搭的空间布局,日新月异、方兴未艾,更不要问哪个街区不可以开洗衣铺啦。


倘若把分区管制当作“建筑不自由”的神明,只会顶礼膜拜,却不懂得顺势因变,那就只能眼看着城市变成一个天天把天量的“白天人口”与“晚上人口”倒来倒去的搬运场。管制滞后造就的“新需求”无限,激活法外生意一片,我们真的可以视而不见吗?

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名家简介
周其仁简介:
北京大学国家发展研究院院长、教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。
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