城乡中国90:收权容易还权难

2014-06-26 17:01:53
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中国的经济现象,如有机会深入进去,可以看见本来很抽象的权利,正又一次经历着历史性的变化。以农地农房为例,撇开主张之争,权利演化的轨迹清晰可见:农地农房从原本农民“有权入市”的状态,转向“不得入市”,再经由当下某些地方的“先行先试”,正转向可以再次入市。不过,重新确立权利之路并不平坦,总是起起伏伏,弯弯曲曲。

我是从乐清的故事里,体会到在对待农民基本财产权利的问题上,至今还存在着收权与还权的不对称。证据很明了:过去收掉农地农房入市权的时候,既未先行,也未先试,更谈不到审慎,说不行就不行,禁令写到纸上,全国立马生效!但是轮到农地农房重新入市之际,那可就相当隆重了,不但几经设计与审批的行试之路放得很窄,且“试而不决”、“试而不行”,总丢不下那无穷的担心和忧虑。

记下了:乐清自发的农房入市,至少从1998年就开始了。那里发生的农房入市,形式包括农房买卖、租赁和抵押,交易范围打通城乡,也不限乐清本地户籍人口。特别是农房买卖,全凭“卖房契”成交、过户,由民间的中介办理,无涉官府。持续十来年时间,覆盖一个50来万人口的县级市,怎么看,也是一场够规模的社会经济实验。

本来求规律,就是求对“因果关系”的认知。自然科学搞得精密,主要法门是可控实验——对看不清楚的因果关系,设计一个封闭实验,锁定其他条件不变,端看猜想的某因引发某果,若可重复进行,也重复出现,人们就拥有准确推测之本领。人类能有今天的生活水平,“科学”的贡献莫大焉。可惜,社会科学难有“可控实验”这回事。人类生活绵延不绝,所谓“设定某些条件不变,专看某因与某果之关联”,在经济现象来说没有严格意义上可控实验,主要靠人脑里的抽象能力。经济学试图照搬自然科学的“精密”,搬来搬去,连搬者自己也不知道搬来的是什么。换个角度,把真实世界本身看作一个实验室,运用观察力和抽象力,或可得出一些虽不精密、却也大体可靠、八九不离十的知识。

这样看,温州的乐清持续了十来年的农房买卖,本身就是一个可遇而不可求的“实验室”。各家各派,大可各带自家之假说——无非是认定的、假设的因果联系——到此地来查验一番。以为农房买卖必定天下大乱的,可以来查找一下,预言里的那些乱象究竟有没有个影子?认定农房入市利国利民的,也可以到此地验证一番,是不是真的利民也利国。中性一点的,以农房入市为“投入”,顺藤摸瓜观察“产出”,分别查看对产业发展、外来人口、本地农民、市场供求、市价、财产性收益、政府的影响,有利说利,有弊说弊,再议趋利避害之道,不也很好吗?

可惜没有。原因也简单,我们这个地方,即便老百姓日常生活里的民事诸事,也常常是“做得说不得”。为什么明明存在,且存在了很多年,却行得说不得呢?答曰:存在之行为可能有悖法律、有违政策、甚至仅仅不符合某种精神、某种从来也没人清清楚楚问出个所以然来的禁忌。既然说不得,诺大一个中国,不少地方上满有意义的存在,仿佛就根本没有那回事,多少颇有价值的“社会实验室”,存而不用,学者只好转头去做看似精密的文章。

由于缺乏对因果联系的扎实探讨,不少指示、政策和法规,实在根本就没有多少道理可讲。还是乐清的故事告诉我们的,突然哪天就刮下来一股风,说农房买卖但凡出了本村人的小圈圈,一概不予承认、不办登记。事实上在人家那里,出村、出县、出省的农房转让,早就发生了多少年。“习惯法”在前,在社会实验室里试了多少年,究竟有何不良后果,查验查验啊!根本没有求证,非动用行政资源横加禁止和限制,究竟道理何在?对不起,从来没见过哪怕符合最低规格的“论证”。说禁便禁了,正如过去常见的官家告示——“接上级通知,自即日起如何如何”——把老百姓并不损害他人与公众利益、也行之有日的财产权利,一下子就转为“法定义务”:服从禁令,接受查禁,或拿许可、拿证明、拿审批批件来!

问题是那些贸然下达的禁令,本身并不是社会实验室里的合格出品。不是说,“一切经过试点和试验”吗?那些禁止农地转让的禁令,在哪里试验过?那些限制农房向外村人转让的禁令,又在哪里试验过?不允许农地农房抵押,试验了吗?到底有哪些可靠的、经过实际检验后才得出的证据,能说明不禁绝农地农房入市,一定就天下大乱呢?没有,真的没有哇。

本系列专栏梳理过的,论到农民的房屋,从来就是农民私产,没有入过初级社、高级社和人民公社,因此也从来就不是集体财产。上世纪60年代初中共中央颁布的人民公社60条,曾字真句凿地写道,“社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋,可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价,由买卖或者租赁的双方订立契约”——那里面,可没有农房买卖仅限本村人,更没有出村入市就非法、就不予承认、就不提供登记服务的含义。

当然,若后来发生了新情况,需要对农房租赁买卖加以限制,也是可以的。但总要师出有名,总要有理有据,总要试点一番,并对新政策、新限制可能带来多方面影响,有所理解、有所顾及吧?事关数亿农民基本财产权利的法定限制,公共政策辩他个七七四十九天,到人大三读四读才可成法,不算为过吧?可是事实上,快得很,一个部长签字的行政性规定,就可以把普天下农民本来有权从事的农房买卖,一家伙就打入“法外”。如此不合法治之“法”,真有助于建立经济社会的良序吗?

符合“习惯法”的,不试也罢。为什么?行之有年,受到过实际生活的检验,本来已经被证明行得通。反过来的,就要当心了。仍以上文提及的人民公社60条为例,在承认农房是农民私产、买卖租赁皆不设限的同时,却突然宣布,“生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准买卖和出租”。这一条,超越了常识与经验,因为房地天然合一,允许房屋买卖租赁,却不准宅基地买卖出租,在物理上就行不通。对这样反“习惯法”的规定,本应该试验一把,观察有无行得通之可能。但我看过的文档,却没有试点的记录,定了即禁,也开启了日后“集体土地不准入市”之先河。好在生活很顽强,1961年以后我国农村新的“习惯法”,是民间买卖农房,对宅基地一律视而不见,仿佛家家都是悬空寺,农房转手了,宅基地在事实上也跟着转了,至于政策法律认还是不认,听便好了。乐清以一纸“卖房契”导引农房买卖,其实来自这个“新传统”。

类似的,还有1998年的“土地管理法”关于禁止集体土地转让的规定。本来宪法修正案(1988)已明确,“土地的使用权可以依法转让”——再烦读者一回,该修正案并没有说唯有国有土地的使用权才可依法转让——但一部下位法就是与宪法唱了对台戏。对此究竟有什么经验可以支持,在哪里试过点,一概往事如烟。

等到城市化的推进,日益暴露出禁限农地农房入市的弊端,“法外”交易活动日益频繁,各地要“拱开”农地农房入市禁令的冲动此起彼伏,“先行先试”才羞羞答答登上若干“改革试验区”的台面。笔者也算在这个题目上做了几年的观察,越看越不以为然:当年收权一不试、二不点,到了还权时刻,“先行先试”就成了一道屏障。不少地方试了好几年啦,行不行倒是给句话呐。要是“先行先试”没完没了,深化改革之大计,怕要再次落空。


蓦然回首,发现所有禁限农房农地入市之规定,其实一条也没有试过。换个方式推改革——以1961年“农房可买卖租赁”,以及1988年宪法“土地的使用权可以依法转让”为支点,全面实行农房农地入市。反对的、担心的、怀疑的、否定的推理、政策、规章和法律,一律“先行先试”,试得出名堂再说其他,可以不可以呢?

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名家简介
周其仁简介:
北京大学国家发展研究院院长、教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。
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