城乡中国91:改革要改也要革

2014-06-30 16:18:47
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经济观察报 2014年6月23日 星期一

要继续推进改革,复习一下早期的经验,也许有帮助。1977年小岗开始包干到户的时候,也是一个“不合法”状态。农民所以要签“秘密协定”,承诺绝不对外人讲,就是他们认定可以打粮食、避饥荒的办法,在我们的“上层建筑”里不合法。当时还没有“法制”这一说,但“红头文件”明确说不准的事情,底下的老乡非要干,就很麻烦。

是的,十一届三中全会讨论过一个有关农业的决定,明文写有“不许包产到户,不许分田单干”。据亲历者回忆,讨论中有不同意见,所以正式下达的是“试行”的“草案”。一年后的十一届四中全会通过该文件时,还留有“也不要包产到户”的字样。那已经是1979年,小岗村实行包干到户两年有余,情形如老乡所说,娃娃生下了,却上不了户口!

“上层建筑”继续转弯。先是1979年的7省3县农村工作座谈会,开一个小口子:“深山、偏僻地区的孤门独户,实行包产到户,也应当许可”;然后是1980年的一个纪要:“可以、可以、也可以”;再后来是1982年第一个1号文件:“现在实行的各种责任制,都是社会主义集体经济的生产责任制”;最后是1983年第二个1号文件一槌定音:家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”。至此,来自农村底层的制度创新,达成了合法化。

最重要的经验,就是改革要改也要革。“改”是变化,集体还在,但不再非吃大锅饭不可,可以搞家庭承包经营。“革”是去除,首当其冲的,就是去除“不许包产到户”。只改不革,包产到户难有合法地位,顶多像60年代出现过的一样,一旦对付了饥荒,还是拉回老路,再充当一回“权宜之计”。

为什么不革除,就改不动呢?因为“不许包产到户”是一种毫无例外的全盘否定,此禁不除,改革根本无从谈起。在人民公社的框架里搞点管理改善,不是没试过,多少年了来回尝试,因为不灵,农民才要求包产到户的。这是说,不革除“不许包产到户”,改革休想有戏。

革除已有的禁令,并不意味下达另一道死命令――“一律包产到户”。事实上,不愿意包产到户的农村集体,改革以来的安徽有、四川有,发达地区的农村更所在多有。改革后的农村体制,并没有取消农民的“消极自由”――不想改的、不愿意改的,从来都是“可以、可以、也可以”。本来“农民的财产权利”,就是在自愿基础上达成各种契约――其中也包括达成不分户承包经营――的权利,只要不是“被契约”就好。

这条欲改必先革的经验,在后来也一以贯之。试想,不革除“长途贩运即投机倒把”,农村商品经济怎么发展得起来?不革除“雇工8人即搞资本主义”,数亿农村“剩余劳动力”到哪里创业和就业?不革除“城乡隔绝的制度壁垒”,城镇化又从何起步?逻辑很一致,当过去的体制以全盘禁绝的形式来束缚生产力时,要改革,就非革除这些禁令,才有可能改变体制现状。

但是,不知从什么时候开始,改革似乎就陷入“只改不革”之境地。城镇化加速条件下的土地制度改革,当称得上是一个典型。问题早就提上了日程,改革方略也早就越过民间议论、建议的阶段,在中央改革决定中占有一席之地。远的不说,2008年秋季十七届三中全会通过的决定,就明确“改革征地制度”,“收缩征地规模”,“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”,并要求“抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革”。记得那个《决定》尚未发表,国内外舆论欢呼一片,以为又一波大改在即。可是,六年过去了,征地规模不减反增,“城乡统一土地市场”迄今不见踪影。期待中的“农地改革”,但闻楼梯响,不见人下来。到底是怎么了?

成因不少。新问题是,虽然“主义之争”现在一般淡化了,但某些写入法律法规的“法条”,却构成改革的实质障碍。没错,法制是时代潮流、人心所向,中国再也不能重蹈“无法无天”的覆辙。问题是,什么是“法制”,什么又是“法治”,还来不及形成一个好传统。流行的口号,法制似乎就是“有法必依、违法必究”,至于“法”本身要讲哪些规格,常常就顾不到了。包括十八届三中全会决定点到要防止的那个要害――“地方保护和部门利益法制化”――一般也被当作“法制”要求执行和遵守。似乎谁碰了这些法条,谁就是“破坏法制”!

在此约束之下,不革除某些法条,改革是推不动的。至于哪些法条有必要先行拿下,见仁见智,分歧意见总会不少。我的看法,那些妨碍改革最甚、又有悖于宪法之规定,就要率先经修法程序予以革除――拿下、修订、重新解释或宣布暂停执行。此步不行,“先行先试”怕难逃官样文章的命运,喊口号还可以,真的行将起来,动则犯法。

譬如前文举过的《土地管理法》第63条,明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这样的规定,不痛加革除,不会有改革。理由很充分,开门见山第一点,此法条有违宪法准则――“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。那是1988年的宪法修正案定下的准则,从来没有特指唯国有土地才可转让,至今还是我国宪法的组成部分。1988年底全国人大常委会通过《土地管理法》的修订,也明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。那时附加了一句,是“土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”不料拖了十年,实施集体土地转让的办法没有搞出来,限制性禁令却赫然进入《土地管理法》。

须知“农民集体所有的土地”包括很多品类,有的本身早已“用于非农建设”。现在规定“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,岂不等于宣布绝了这些土地转让的合法通道――除非有人愿意把这些土地改过来用于农业建设?!如是,宪法规定的“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,还不是兜了几年圈子,最后还是被活活架空?试问城镇国有土地使用权的转让,有过类似“不得用于非农业建设”的限制吗?没有。那“法律面前一律平等”的法治准则,岂不是一起也被违背?

至于禁止农房入市的法条,若以“程序合理性”来衡量,也乏善可陈。承认农房是农民私人财产、可以买卖、租赁、继承的,是中国共产党中央委员会当年通过的《人民公社60条》。后来要废、要改、要限,也让党中央出个文件吧?没有。国务院办公厅1999年发了个文,就宣布“农民住宅不得向城市居民出售”;2007年国务院办公厅又发文,规定“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者”小产权房””。谁能说得明白,国务院办公厅的文件算不算“法规”,为什么一纸行政文书,就能把农房入市的权利陡然收窄了这许多?要是不准农房出售给出价较高的买者,农民的“财产性收入”不就眼睁睁减少了吗?倘若“为保护农民”而规定农民种的粮食、蔬菜、瓜果等等,“一概不得出售给城里人”,农民真的会领情吗?


最莫名其妙的,是在乐清看到的城乡住建部的《房屋登记办法》,其中说如果农房转让的“受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的……房屋登记机构应当不予办理”。签发了这道所谓“法令”的部长先生,也许从来不知道有过《人民公社60条》,更不知道民间一直存在连公社化都未能加以摧毁的“习惯法”。不革除如此“不予办理”等做法,那么“改革农村宅基地制度”、“探索增加农民财产性收入渠道”云云,恐怕就要统统落空了。

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名家简介
周其仁简介:
北京大学国家发展研究院院长、教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。
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