城乡中国98:土地入市的路线图

2014-08-21 16:41:37
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经济观察报 2014年8月11日

回头看,打开城乡间的土地市场之门,绕来绕去,走的不是一条直线。拜早期改革之福,经济自由大增,启动了人和要素的流动,结果是经济集聚吸引人口集聚,城市化方兴未艾。落到土地上,“位置”本身开始有价,集聚之地的市价急升,让原本“不得买卖、不得租赁、出让与转让,靠计划指令配置”的土地,再也守不住昔日之巢穴,迟早被卷进熙熙攘攘的市场深渊。

自发反应总是原创。早在第一批“三来一补”到珠三角落地之时,那里的土地就已经发生了“市场化转让”——无非是讲一个价钱,原业主的土地就转给他人用。内地初办第一批民营企业,所用的土地也早已进入“议个价钱就转让”的不归路。试想温州的私企,哪个办厂不占地?当年芜湖的年广九,还能悬空炒出“傻子瓜子”不成?前一段在上海偶遇“小南国”老板,她的创业故事是把家里房子换到临街,摆上4张桌子就开张。房子怎么换的?还不是讲好价钱就换手?房子转了,下面那幅土地转没转?自然一并也转了。原来,“土地市场”就这么简单。

过上层建筑就不容易了。调查、研究、借鉴、决策、拍板、试点、出政策、修老法,过不了五关、斩不了六将,那合法反应就没门。也拜时代之福,那年头敢为天下先的官员似乎比后来多很多。1987年12月1日,深圳公开拍卖第一块土地。说“合法”也勉强,因为其时禁止土地买卖、租赁和转让,还白纸黑字写在尚未修订了的宪法里。舆论压力更大,说“违宪”、“走资”算轻的,更有骂“卖国”的——参与首批深圳土地竞投的44家公司中,居然包括9家外资企业!

但也不好定人家非法。是国务院授权深圳、上海、天津、广州等城市,率先试行土地有偿转让的。首拍当日,时任国家体改委主任、国务院外资领导小组副组长、央行副行长等中央要员,外加17位城市市长亲临现场“站台”。紧接着,12月29日广东人大通过地方法规,明确“深圳特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。来年春天,全国人大通过1988宪法修正案,确认“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。至此,土地市场的合法大门正式开启。

不过,细节里还藏有一个“魔鬼”。本来,自发的土地转让并不限于国有土地——如果以数量论,无论珠三角还是内地城乡,怕还是农村集体土地转出来的占多数——但到了“合法化”关键阶段,却被人为收窄为“唯国有土地才可向市场转让”。不是吗?先是广东地方立法,不仅把“有偿使用和有偿转让的土地制度”限于“深圳特区”(当时俗称“关内”),而且严格限于“国有土地”。次年全国人大修宪,明确的原则本是“土地的使用权可依法转让”,而是年年底修订的《土地管理法》更明确“国有土地和集体土地的使用权可以依照法律的规定转让”,但又留有一笔“但书”——“转让的具体办法由国务院制定”。1990年,国家颁布了“城镇国有土地使用权转让条例”,但“农村集体土地使用权的转让”,却再也没有一个全国性法律的出台。再过8年,进一步修订的《土地管理法》干脆下达禁令:“集体土地不得买卖、出租和转让用于非农建设”!此时的立法者似乎完全忘记了1988年定下来的宪法准则。

结果,国有土地合法进入了市场,但集体土地却被隔绝在合法交易的大门之外。集体土地还是只能由集体成员自用——分宅基地或开办乡镇企业——若要转给非集体成员他用,那就只剩华山一条道,即由政府征用,变性为国有土地以后,再经由政府之手转入市场。

如此“政府一手征、一手卖”的土地制度,转眼已成形27年。说成就,这套“土地资本化”之策功效巨大,否则始于深圳、遍及珠三角、而后长三角、环渤海、再中西部的城镇化,不可能在一代人的时间内迈出如此耀眼的步伐。论问题,在一派“城市像欧洲”的超级繁荣底下,城乡、官民之间的紧张与冲突,也从来没有表现得如此集中与夸张。号称“太平盛世”又断不了动枪弄棒的,看来看去,常常不是一块地,就是一处房。人们疑虑:这个“半拉子土地市场”可以持续运转吗?更有资格充当“中国模式”的典范,为人师表吗?

答案没出现,却发生了进一步的悄悄变革。看明白了,又一波“新土改”发源于大都市。经济逻辑很清晰,城市——特别是那些极富集聚潜能的大都市——更早尝到了地价急升的甜头,也使大都市具有更强烈的卖地筹资冲动。问题是,这类“需求”极难满足。

从根本上讲,“征卖差价归地方财政”带出来的需求,差不多可以无限膨胀,永远也没个够的时候。想想看吧,这个“政府一手征地、一手卖地”的游戏,卖地所得归地方,但能卖出多少,却取决于一是得到了多少“征转地”指标,二是当地市场买地的需求量。要是“征地指标”可由各地出价竞购,那么市场力量就间接支配着“征地指标”的分配,集聚能耐大的城市,不难得到更多的用地指标。

可惜事情不是这样的。我们这个“半拉子土地市场”,其实还是行政主导,要服从内生的铁定准则——按行政权力的等级配置征地指标,外加某些官场通行、微妙无比的官员打招呼之类的调节机制。在这套体制下,各城市获取用地指标之多寡,与城市的经济实力不一定有正向关系,却更多受制于城市的行政级别。也不能指望国家还有别的配置办法——好比一个超级大家庭,负责分派土地指标的“中央老爸”要面对几百个嗷嗷待哺的儿子,怎可以厚此薄彼?“最公平之道”,还是讲辈分、比长幼。于是,直辖市为一档,副省级省会城市为一档,地级市为一档,县级市又是一档。至于到了镇一级——哪怕有百万人口在那里常住——那就对不起了,漏剩下来还有多少算多少吧。

这就逼出一些“超越现体制”行动,譬如2002年上海的“三集中”。为什么大都市先行动?答案是他们手中有一副地价地租的好牌。既然从“老爸”那里拿不到更多指标,何不眼睛向下,打一打郊区集体土地的主意?理论上那些土地也不是耕地,而是农民及其集体早就占用了宅基地、乡镇企业用地等“非农建设用地”。“集中”起来把结余的土地指标卖给急需土地的中心城市,城乡皆有利,何乐而不为?

好事传千里。“三集中”很快蔓延到江浙、长三角、山东、天津,也由此生成国土部新的用地政策——“城乡建设用地增减挂钩”。中西部后起之秀的大城市对此也敏感得很,很快学了回去,还加上些本地的创造:成都在“三集中”基础上“还权赋能”,先确权、再流转;重庆搞起了有声有色的“地票”。仿佛不经意之间,政府主导的“挂钩”在一些地方向市场版“挂钩”变形,“半拉子土地市场”又被市场拉开了一道道新的口子。

在首拍土地的深圳,“特区国有土地”入了市,关外大量的集体土地也没闲着。须知经济与人口的集聚所带来的城市土地大幅度增值,是一个在经验上很容易被感知的现象。不难理解,合法市场上的“地王”叠出,近在咫尺的关外原住民及其集体,当然不可能无动于衷。地价上涨由近及远地蔓延,一来二去,关外地价也逐渐上升,那里村民与集体的反应如出一辙——让土地与房屋大量进入市场。与此相似,连天子脚下盛产的“小产权”,也是相对价格惹起来的祸。地价房价那么高,合法口子又开的那么小,那还不活活憋出一条民间入市的通道?更有温州地方凭“地契”过户的习惯法,全部无涉官府,一概民间自理——既然正规法律不承认、不保护,人家老百姓自己玩,还不行?

看起来,土地入市是双线并行的结果。一条线起于“国有土地率先合法入市”,并通过“宅基地换房”、“留地安置”、“三集中”、“增减挂钩”、“城乡统筹”和“地票”等多种多样试验性的政策工具,把部分集体土地引入合法交易的框架。另外一条线,从“精彩的法外世界”画出来,其实是在基层农村组织和部分地方法规的容许下,集体土地要顽强地争取“同地同权”。在全国性修法完成之前,上述两线似乎永不相交,不过越来越清晰的事实是,所谓“统一的城乡建设用地市场”,正出现在这两条平行线之间。


突然记起,公元1176年,宋代词人辛弃疾驻节赣州,途经造口时留下的那首菩萨蛮。是啊,“青山遮不住,毕竟东流去”,或许正可以用来描述当下城乡土地入市的路线图。

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名家简介
周其仁简介:
北京大学国家发展研究院院长、教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。
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