改革土地制度 促进城乡协调

2015-07-16 11:49:11
分类:未分类
摘要: 我国农村建设用地不具有可交易性。不少专家认为这种不可交易性对农村稳定非常重要。但也要看到,恰恰是这种不可交易性妨碍着农村建设用地的有效利用。



现代化进程中的土地问题,有两大要点。第一个要点,土地总是属于农民的,不论是过去的个体农民,后来的合作化农民,还是集体化农民,或者在30年前开始的土地承包制农民,土地总是属于世世代代居住、生活、劳作于其上的农民的。这一点是历史决定的。

第二个要点,仅靠农民用农业的办法利用农地,或者仅在生产率不同的农民之间交换土地权益,不能实现土地的最高收益。这是因为,工业化、城市化带来的积聚和集中,大大提升了土地的价值,这部分增加的土地价值,与农民的农业活动以外的工商业和城市经济相关联。

这两个要点常常是矛盾的。可观察到的现象是,为了实现土地的最高价值,非农民的利益集团常常以各种方式侵犯农民的土地权利。反过来,为了保护农民作为土地主人的权利,禁止或限制土地的非农业利用、禁止或限制非农民通过交易获得土地,又无从实现土地的最高价值。妥善处理这个矛盾,是现代化背景条件下完善土地制度的关键。我的看法,寻求这两大要点之间的平衡,是土地制度和政策的一个基本出发点。

我国现行的土地制度,就处在矛盾之中。我把我们的土地制度画成三个圈。第一个圈是农用地,自30年前发生农地承包到户的改革之后,农用地的所有权归农民集体,使用权、经营权、转让权都归了农户,长期不变。这个圆圈内当然还有问题,比如还是会发生侵犯农户承包权的事情,所以还要稳定、巩固、完善,但是从制度层面看,这个圈圈基本不需要太大变动了。

另外一个圆圈,是非农业利用的城市土地。根据1978年以后的我国宪法,城市土地全部属于国家所有,是国有土地。原来的国有土地,由政府无偿分配给国有机构利用,在法律上禁止买卖,也禁止租赁。1987年之后,为了适应改革开放的实际需要,国有土地引入批租办法,也就是政府把40年~70年的国有土地使用权,在土地市场上拍卖给工厂、商业机构,并经由土地开发允许居民私人购买、持有土地使用权证。这个改革产生了深远的影响,提高了城市国有土地的价值,也使中国的城市化有了完全不同于改革前的面貌。

第三个圆圈,在上面两个圈圈之间,就是随着工业和城市规模的扩大,原先属于农民集体的农业用地和农村建设用地,要转成工业和城市利用。这个圈圈现在是土地制度矛盾的焦点,因为涉及土地从农民所有转为国家所有。根据现行法律,原本用于农业的土地转为城市和工业所用的时候,只能通过征地来完成。这个征地制度不是基于资源权利的自愿交易,而是用国家权力强制完成征用。征多少地,补多少钱,怎么补,都由政府单方面决定。

这是过去国家工业化时代留下的一个制度遗产。在这套制度下,一旦完成征地,世世代代农民的土地就转为永久性的国有土地,然后在进入第三个圈圈,可由政府在一级市场上进行拍卖。

这套制度,源于早期的国家工业化,为了把资源转到工业化,像过去多年以低价拿农民粮食和农产品一样,低价拿农民的土地来加快国家工业化的积累。这个源头不是市场化改革以后才出现的,不过由于上述第三个圈圈的变化,政府可以把低价征得的农地高价拍卖出来,矛盾和冲突就显眼了。

新的挑战就在这个地方。当城市化加速的时候,继续维持的征地制度允许政府以较低的征地补偿“拿地”,又由于城市土地的批租制度,允许政府高价卖出土地使用权。这个过程,高价拍地大大提升了土地的价值,增加了城市化基础实施的积累,但低价征地也严重侵害农民的利益,积累了城乡之间、城市利益集团与农民之间的矛盾和紧张。

在这个大圆圈之内,还有一个小圈圈,就是农地转为农民自用的农村建设用地。这个小圈圈的体制特征,是农民之间在集体范围内以福利方式分配土地。譬如人口增加,成立新的家庭,要增加宅基地;农民办企业,或村庄公共设施也要占用土地。农村建设用地的面积不少,全国约2.5亿亩,占全部建设用地的一半。

因为是福利性的获取和分配,所以我国农村建设用地不具有可交易性。不少专家认为这种不可交易性对农村稳定非常重要。但我们也要看到,恰恰是这种不可交易性妨碍着农村建设用地的有效利用,特别是在大量农民离乡进城的条件下,问题就显得更为突出。

一般推断,城市化大大增加了人口在空间上的集中与积聚,所以会更集约地利用土地。但是,迄今为止中国的城市化似乎还是一个反例,即城市化导致农地大量减少,从而引起各方的担心。这种“反常现象”,看来与一件事情相关——在城市面积不断扩大的同时,农村建设用地不但没有缩小,反而也有所扩大。城乡建设用地两头挤压,耕地面积就成为紧迫问题了。因此,要探索协调各方利益、使土地资源得到更充分利用的现实途径。

光靠农民以农业的方式利用土地、否认城市化提升土地价值,就无从实现现代化过程种土地资源的最高价值。但是另一面,土地世世代代都是农民的,又决定了决不能靠剥夺农民权利的办法来实现土地的最高价值。这个平衡点的确非常不好找,特别是由于过去国家工业化的传统,政府在资源配置中拥有过大的权力,这个传统正在演变为某种我想称之为“国家城市化”的趋势,就是政府运用合法强制力,通过征地制度来实现土地增值,而农民在这个过程中分享的收益很少,地位非常被动,引起不满,甚至导致矛盾的激化。

这个两难的问题早就困扰着中国。发生了不少冲突性事件,引起中央政府的警觉,在某个时期不得不叫停农地转用,或增加行政、法律的控制和规范。同时,我们也看到各地在现实约束条件下,进行了一系列制度变革的探索,主线看来就是启动农村建设用地直接进入一级土地市场,收缩国家征地范围,通过强化农民对农村建设用地的转让权,让农民更积极主动地分享高速城市化中土地增值的利益。

我自己观察过的案例,包括江苏昆山,浙江长兴,四川成都的邛崃,北京郊区,以及最近看过的天津的华明镇和小站,具体办法各式各样,其中的经验和问题也形形色色,但比较共同的一点,就是开始离开了传统国家工业化的征地模式——所有农业用地转为非农业用途,单一地由国家征用,由国家单方面决定征地的面积、补偿的数额和补偿的办法,多少增加了农村集体建设用地的流转性、交易性。

所有这些案例都有继续观察和研究的必要。比如,农民拥有的农村建设用地本来是永久的,他们有永久的使用、收益和转让的权利,但现行我国城市建设用地却是按不同的类别,分别拥有不同的年期。这样,当农民永久的建设用地转为工业、城市用途的时候,如何转为有年期的权益,在我看来是一个相当复杂的“咬合”问题。

更为复杂的是,当农村建设用地转为城市工商业所用时,相关利益的各方,包括承包农户、农民集体、乡镇政府、地方政府和中央政府,以及受委托担任土地整理、置换和开发的公司,究竟怎样求得利益的平衡和制约,更需要多样的试验、观察和客观的评价和总结。

总之,中国土地问题的三个圈圈的问题,不可能靠我们关起门来就想得出解决办法,还是要从改革开放30年的经验里吸取力量,在实践、政策、法律和理论之间形成一个良性的互动。最基础的还是从实际出发,无论多么麻烦的问题,允许试、允许闯、允许不同的意见。同时,也绝不刮风,把点上还没有试明白的事情一下子就推到面上去。

土地问题具有高度的复杂性,应该充分发挥重庆、成都、天津这些改革试验区的作用,在政治比较强、执行力比较强的地方率先进行试验,看看能不能把集体建设用地进入市场、城乡同地同权这一套,真正做得通。在各地实验基础上,逐步形成地方的政策、地方的法规,然后再可能是全国的政策和全国的法规,经过持续的努力,在现代化条件下土地问题两个常常容易彼此矛盾的要点之间,求得一个中国式的平衡,推进城乡协调发展。

2008/12/8



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名家简介
周其仁简介:
北京大学国家发展研究院院长、教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。
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