国资改革的取向是市场化而非私有化

2013-11-06 16:22:20
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中共中央政治局29日召开会议决定,十八届三中全会将于11月9日至12日在北京召开。十八届三中全会召开在即,针对目前公布的“383”改革方案如何评价,刘纪鹏教授日前应邀接受《证券日报》采访。本文为采访整理稿。

在新一轮国企改革“整装待发”之际,国企与国资如何更好地与市场相结合?国企与国资管理体制如何进一步深化改革?《国资法》起草小组成员、中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏在接受《证券日报》记者专访时提出了四个方面的改革思路。

国资改革顶层设计方案思路

刘纪鹏认为,目前的国资改革顶层设计方案思路主要有两个方面,一个是国企分类问题,另一个是市场化问题。在国企分类问题上,目前将国企分为公益性国企和竞争性国企,这种分类在理论上不合理、在现实中也是不可行的。

首先,“竞争性”与“垄断性”在界定上模糊不清。因为公益性和营利性相对,竞争性与垄断性相对,而在当前很多垄断行业将对大量民营和外资开放之际,中国垄断领域的边界是在动态变化的,使得在现实中很难区分竞争性国企和垄断性国企。

其次,垄断性国企是否营利模糊不清。比如电网、电信等自然垄断行业,它们虽受到社会公众及相关部门的价格管制,但这些企业一定是追求盈利的。另一方面,按照竞争性与公益性的划分依据,公益性国企归财政部监管,竞争性国企归国资委监管,加之“国有企业退出竞争性领域”的呼声越来越高,竞争性国有企业面临全面退出的极大可能。如果竞争性国企不复存在,国资委这一具有中国特色、世界上独一无二的国资监管机构也终将彻底退出历史舞台。

“将国企分为公益性和营利性才是最合理的。”刘纪鹏指出,一类是由财政部门管理的公益性国企,其特点是采取国有独资形态,不以营利为目的,企业家是公务员。这类企业应当只占极少数,以提供公共物品和接受公共补贴的企业为主,主要履行社会公共服务职能,充当社会公共物品提供方的角色。另一类是国资部门管理的营利性国企,其特点是采取国资控股或参股形态,以追求营利为目的,企业家来自职业经理人。国资委的监管对象应当是营利性国企,监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本,包括产业类(如各国有资本经营公司)、金融类(如中投公司)和其他营利性国资。

在市场化问题上,刘纪鹏认为,国资改革的取向是市场化而非私有化,坚持市场化改革方向既是中国国资三十年渐进式改革的成功经验,也是深化国有资产监管体制改革的指导原则。中国改革成功一定是在企业的改革上建立现代公司制度,而绝不是仅仅把国有独资企业变成私人独资企业,也绝不是把国企变成传统意义上的私人家族的私企。

下一步国资国企改革的四个思路

对于下一步的国资国企改革,刘纪鹏提出了四个思路:

首先要解决国资委的定位问题,建立大国资监管体制。由于我国国有资本存量巨大,财政部作为公共管理部门去履行金融国有资本出资人的职责,在体制上不顺。此外,国有资本的分部门监管也难以适应产融结合的大趋势。下一步,应将国资委变成国资委和国有资本经营公司,即:国资委作为统一监管者只有一个,国有资本经营公司作为履行对实体企业的直接出资人,可以有很多个。国资委定位为经营性国有资产的统一监管者,履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理等重要职能。国务院只能有一个国有资产监督管理委员会,在它下面,设立中石油、中石化、中投、汇金、烟草、铁道、电网等若干个代表国家管理国有资本的国有行业性的大的控股公司。

其次是建立法人所有制基础上的现代公司制度。通过股权多元化和资本化推行公有制多种实现形式,并全面构造职业管理人制度以及期权制度,只有这样,我们的现代公司制度才能完善起来,我们的国资改革才真正走出了中国市场经济的道路。

三是要实现从国企监管向国资监管跨越。国资委与国企的关系从“上级主管”与“所属企业”的关系转变为“股东”与“董事会”关系,即完全通过董事会履行责任,通过股份表决,来实现股东的三项权利:重大经营的决策权,人事任免权和按股分红的资本收益权。唯有如此,才能将中国的国企改革推向一个深度。

四是通过国有资本经营公司来实现国有资产管理的优化。国有资本经营公司是“在国资委和实体企业之间组建的国有独资的、专门从事国有资本经营的特殊形态的法人”。国有资本经营公司作为连接国有资产管理部门和国家出资企业的中枢,在国有资产管理中处于一个承上启下的地位。一方面接受国有资产管理部门的委托保证国有资产的保值增值,另一方面作为参股企业国有股权的代表行使国有股东的权利。随着国资管理体系的深化改革,必然构建并将直接出资人职能逐步赋予国有资本经营公司这一中间层。


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刘纪鹏简介:
中国政法大学教授、资本研究中心主任。
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