“中国改革4.0版”呼唤政治体制改革

2013-11-07 11:28:36
分类:未分类

中共十八届三中全会即将召开,将讨论通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。最近,经济学界和国内外媒体对这次全会所要做出的中国进一步改革的评论多了起来,社会各界和国外关注中国改革的人士也表达了较高的期待。

前几天,通过媒体发布的李伟和刘鹤主持的“383改革总体方案”,更引起了国内外媒体的热议。在十八届三中全会召开前,国内平面以及网络媒体公开发表国务院发展研究中心的《新一轮改革的战略和路径》总体改革方案,这本身说明这一“总体改革方案”只是为十八届三中全会《决定》所提交参考的“理想改革方案”之一。正如国务院发展研究中心主任李伟最近所公开表示的那样,该方案“仅是国研中心的一个研究课题”。尽管如此,从“383改革方案”所曝光的下一步改革的八个重点领域和整体改革思路中,我们还是可以看出即将出台的“中国改革4.0版”的基本脉络和大致思路。

事实上,早在2013年7月23日,习近平总书记在武汉会议的讲话中就提出的中国下一步改革的六条措施,为十八届三中全会改革方案大致定了调。在这次座谈会上的谈话中,习近平强调要全面深化改革,更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,并且还提出一个全新的判断:“改革开放是我们党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大革命”。最近,一些高层领导人也一再放话,说中国新一轮改革范围之广、力度之大,都将是空前的。

尽管最高领导层一再强调要深化改革,但是,从目前各种渠道得到的消息看,这次“中国改革4.0版”,主要致力方向还是“市场化改革”,即经济体制改革,而政治体制改革目前看来还少涉及和提到,然而“市场化改革”要真正实现和落实,均指向和呼唤政治体制改革。

中共十八届三中全会所要启动的“全面改革”,应该与十一届三中全会之后从1978到1993年间所推行的以“农村土地承包”和“企业扩大经营自主权”为主要特征的改革,1994年在中共十四届三中全会之后所启动的“整体推进的”市场化改革(主要是国有企业的民营化、非公经济的发展以及实行分税制的财政体制改革),以及2001年以来中国加入WTO 以及融入世界经济全球化大潮中所引发的内部市场化改革,均有着极大的不同。

以前三次大的改革,其改革方向基本上都要是完成从计划经济向市场经济这种“自发秩序”的过渡和转型,都是“顺其自然”。在前三次改革大潮中,农村土地承包、国有企业的民营化,非公经济的崛起,以及外资的大量进入等等市场化改革,均是顺应了中国市场经济发展的自然要求,“顺水推舟”,因而改革较为顺利,阻力相对而言也较小。在中国社会发展的当时阶段上,只要中共中央的改革决定一颁布,只要政府一放开对市场的压制、管制和束缚,一波改革的大潮就会自发启动,势不可挡。

1978年以来,在计划经济时代低发展水平、科技落后和巨大而丰富的劳动力资源的条件下,中国市场化改革所带来的民营经济的迅速崛起,加上外资的大量进入,国有企业的改革和参与市场竞争,以及外贸出口的高速增长,加上由各级政府所启动和推动的大规模基础设施建设投资,共同导致了中国经济过去30多年的高速增长。到目前为止,中国在整体上已经基本上完成了市场化过程──尽管目前还不能算是一个完善的和良序运行的市场体制。现在,问题反而是,不但中国经济社会已经市场化了,而且在某些方面是“过度市场化”了。这其中包括教育、科技、医疗、文化、传媒、宗教等等领域的实际上部分“市场化”了,尤其是政府行为市场化了。

然而,一个在古今中外历史上乃至在当今世界中所从来没有出现过的一个独特现象是:在中国经济社会的迅速市场化过程中,政府不但没有从市场运行中退出,而是更加强势地参与并统御了市场。这其中包括不但政府的财政收入多年不断快速攀高,政府和国有部门所掌控的资源迅速扩张,各级各地政府也实际上成了一个个当地的最大“经济开发总公司”。另外,随着政府部门所有的国有资产不断膨胀,中国政府成了最大的资产所有者(这里不仅是指国有土地、森林和矿山资源以及国有企业的资产),还实际上是最大的社会投资主体。在全社会包括各政府部门都在追求“市场化”和努力赚钱发财的改革大潮中,政府本身又是一个不受任何实质性权力制约和制衡的“规则的制定者”、市场博弈的“裁判员”以及宏观经济运行的调控者和最大的投资主体。这样就为一些政府官员运用手中掌控的巨大资源和调控的行政权力进行权力寻租创造了极大的空间和制度环境。政府官员们“前腐后继”、屡治不果,正是这样一个独特的经济社会体制的必然性制度结果。

在政府全面参与并统御市场的格局下,各级各部门的权力均没有实质性的约束和制衡,因而也没有任何实质性的“制度笼子”存在。另一方面,各地和各级政府部门在中国经济的市场化过程中又实际上有着巨大利益在其中。在这样一个体制中,会有一个良序运作的市场经济?

现在要深化市场化改革,要进一步完善市场,要建立一个法治的、良序的、公正的和自发运行的市场经济体系,自然会触及到许多政府部门的既得利益,实际上要涉及政府职能部门的管辖权限及其职能本身的转变。因而,中国经济进一步市场化的问题,看起来是个市场化改革的问题,但已完全不是中国改革开放初期那种放权、让利、让民营经济自发成长、允许乃至吸引外资大量进入的问题了,而实际上是个政府体制改革乃至政治体制改革的问题了。换句话说,现在中国的任何实质性的市场化改革,都必将涉及到政府体制乃至政治体制的改革,或者反过来说,没有政府体制和政治体制改革,任何进一步的市场化改革,可能都是“逆水推舟”,因而推进起来都会“改革张力很大”、“步履维艰”,可能最后都会流于“技术性改良”。

因此,在当前中国经济从整体上来看已市场化的条件下,要深化改革,从政府的超强行政管制下进一步放开市场,如实现利率市场化、打破国有企业垄断、促进竞争、降低金融和其他行业准入门槛、重新界定国有资产职能、深化国有资产管理体制、发展服务业、建立自由贸易区,乃至改变土地流转制度、调整国民收入分配格局以及放宽生育政策这些大的改革,无一不涉及到市场化条件下政府机构管辖权限的调整和政府职能的转变。说到底,这些改革,无一不反过来指向政府机构职能及其设置的改革。因而,这些改革要真正落实到位,反过来要求政府体制的改革,更要求把“政府的权力关进制度的笼子中”。如果各级政府及其部门的权力没有得到规范的制度性约束和制衡,上述种种市场化改革的目标也就难能真正实现。

譬如,尽管自李克强接任中国新一届政府总理以来,新一届政府就一直在努力减少行政审批,并把这项改革列为2013年和今后一段时间内改革的首要任务。但是,国家发改委有1000多个行政编制和28个职能部门且省、地、县层层设置,这个巨大的发改委系统和机构在那里,到底又能减少多少行政审批?这边国务院刚发文要减少行政审批,那边发改委又与工信部一起牵头“推行去产能化”。政府对企业经营的干预,是减少了,还将是会增多?就此而论,在发改委、财政部、央行三大宏观职能部门以及中央50多个部委的权力没有明确行政法律法规界定和人民代表大会实质性的约束和制衡的体制中,理想模式中的改革又能真正实现和落实多少?

另外,目前中国企业的最大困难,主要不是政府行政干预太多,而是企业的税负太重。甚至连中国的物价太高,都与各种商品中政府的税收份额太高有关。如何限制和制衡政府财税部门的征税权,难道不应该进入中国改革的下一步考虑之中?而建立起政府征税和政府财政支出要经人民代表的实质性审查监督和制衡的国家基本制度,显然还没有进入“中国改革4.0版”的总体改革方案之中。

当今中国的经济社会格局是,任何进一步的深化市场改革,都回避不了政府体制和政治体制改革的深层问题。譬如,仅就目前中国社会各界和各级政府官员所瞩目的财政体制改革问题,就涉及中央和地方的利益分配问题。任何财权“上收”或“下放”,不仅仅只是牵涉到中央和地方的财权和事权的重新配置问题,实际上也涉及到政府职能转变、未来中国经济增长动力以及中国增长方式转变的问题,因而仅这一项改革议程,也会牵涉到中央与地方──具体说来国务院、财政部和地方政府官员──的利益博弈,也自然将极难达成共识和实质性改革。

概言之,中国改革的4.0版,最终应是绕不过政治体制改革这一核心问题的。中国进一步的市场化改革,已经不再是给企业和市场更多的自由经营空间和机会,而是应反过来考虑在中国经济已经市场化条件下如何建立政府权力的制衡机制。只有各级政府部门的权力得到实质性的制度性规则约束和制衡,被关进了制度的笼子之中,中国才会有一个规范的、公正的、良序的、和谐的市场经济。

对于这一点,中共十八大政治报告实际上也已经预先做了一些规定和指示。譬如,中共十八大报告第四部分经济体制改革的第一条,就是“加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”该报告第五部分政治体制改革第一条,又对中国下一步的改革做了以下交代:要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力……加强对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”

中国下一步的改革,首先要做的当是落实十八大报告中有关经济体制和政治体制改革的两个第一条。要真正启动中国改革的4.0版,首先要改革财政体制并相应地实现政府职能的转变。另一方面,要依照宪法所设定的国家基本制度框架,增强全国人大作为国家最高权力机关的作用,在政府权力监督和制度制衡方面,建立和健全相应的人大实体化的功能机构,如考虑在人大增设宪法司法审查委员会,在条件成熟时建立宪法法院,对任何政党、组织和政府官员的任何决定和不当文件进行违宪审查和诉讼。同时,目前也可考虑“做实”各级人大预算工委,以加强国家立法机构对政府预算的全口径的预算监督、制衡和审计,逐步建立起现代预算民主制度。在审计和督察制度方面,可考虑升格国家审计署,在人大内部或在国家的最高权力层面上设置一个独立的国家审计督察机构。

建立起政府权力监督和制衡制度,才是中国现代国家制度的基本建设和创新,才是中国走向一个现代国家、建立一个良序的市场经济社会的深层次改革,才能为未来中国的良序的市场经济运行建立合宜的制度框架,才能最后真正放开市场。只有这样的综合配套改革,才是“党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命”。

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复旦大学经济学教授。主要研究领域为制度经济学和比较制度分析。
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