“汇缴”捐赠资金使慈善沦为收财之道

2010-10-29 17:02:26
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  7月27日,中华慈善总会与青海省人民政府在北京共同签署了《玉树地震灾后恢复重建项目备忘录》。根据备忘录,中华慈善总会将整合各级慈善会所接收的救灾捐款,集中拨付至青海省慈善总会,由之与青海省各级人民政府及相关部门签署协议,用于项目援建实施。中华慈善总会承诺,这笔资金总额不低于23亿元人民币。
   此前的7月7日,民政部、改革发展委、财政部、监察部和审计署五部委联合发出《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》(以下简称《实施办法》),办法规定:“各捐赠接收机构根据捐赠资金使用方案,将捐赠资金全部拨付青海省,项目组织实施由青海省统一负责。” 其中,“民政部接收和各地汇缴到民政部的捐赠资金……拨付青海省民政厅;……中国红十字总会(含各地红会接收汇款)将捐赠资金拨付青海省红十字会;中华慈善总会(含各地慈善会接收汇款)将捐赠资金拨付给青海省慈善总会;13个全国性基金会分别将捐赠资金拨付给青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户,由青海省依据国务院有关规定、相关法律法规及本办法有关规定及时拨付实施方。”
   更早于4月17日玉树地震发生后3天,民政部发布《关于做好玉树“4.14”地震抗震救灾捐赠工作的通知》,规定只有民政厅(局)和中国红十字总会、中华慈善总会和13家全国性基金会可开展救灾募捐,各地及其他机构接受救灾捐款转交上述机构。
   根据如上步骤,可以看到海内外社会各界向玉树抗震救灾的捐赠资金,经历了这样一个流向过程:首先,社会各界通过不同的途径捐出资金;继而,民政部、中国红十字会、中华慈善总会,以及13家具有公募资格的全国性基金会作为指定具有资格的捐赠接收机构汇收资金;进一步,通过上述系统接收的捐赠资金,经过内部汇缴,全部拨付给青海省民政厅、红十字会、慈善总会;最后,此三家执行单位通过与青海省人民政府及相关部门的协议,将资金统一纳入政府的灾后重建恢复工作。在青海省政府的灾后恢复重建资金统一安排中,便与各财政资金来源并列,明确要求了来自社会捐赠的资金共60亿人民币。这样,经过多方的募捐渠道,捐赠资金几经转拨,最后汇缴入政府的统一使用规划。
   政府在各个文件中对捐赠资金都强调了“专款专用”、“公开透明”,但是始终没有回答一个问题:为什么不是接收捐款的组织落实捐款,从而实现“谁接收,谁管理,谁负责”?
   首先,保障捐赠资金全部用于灾区是不是即“专款专用”、“专帐管理、专人负责”?显然,前者之“专”的意思仅仅是就灾区与非灾区、救灾与非救灾之区分而言的“专”,并不是针对合同约定、实施主体、具体项目与责任追究等等方面而言的“专”;况且,一笔资金进入某特定账户后,已经在不同帐户之间发生了数次转移、再混合,乃至完全转移出了接收捐款的法人主体,怎么可能还称为一个“专帐” 、一个“专人”呢?可见,“汇缴”方式所谓的“专”是非常粗糙含义上的,与精细化、专业化、理性化的慈善发展方向背道而驰。
   其次,汇缴使用捐赠资金可不可能做到履行责任?《实施办法》一方面规定了15家全国性社会组织和公募基金会的资金统一汇缴,由灾区政府负责项目实施,另一方面在监管方式和有关责任中却规定,由民政部门和作为捐赠者代表的红十字会和慈善总会负责监督,由15家接受捐赠的机构向社会公告项目进展情况和资金拨付进度,并负责向捐赠人反馈定向资金使用情况。简单说,即捐赠资金的使用权转移给政府,相应责任与向社会交代的责信仍然在捐款接受机构。可以设问,红十字会和慈善总会有权力和能力监督与纠正青海省人民政府的决策吗?那么公众又会相信红十字会和慈善总会有这份能力吗?结果只有两种:或者,依靠对政府的天然信任:政府花钱捐赠人还不相信吗?或者,公众认知到自己选择的社会组织资金被转移了,以后不再选择这样的捐赠渠道。事实上,已经有突出的实例发生,从越来越多的捐赠人向捐赠接收机构打电话问询也可以看出,随着公众理性捐赠意识的生长,“汇缴”方式必然对慈善公信力造成损害,对慈善事业的潜在危害将是严重的。
   第三,汇缴使用捐赠资金是不是合法的?“汇缴”,特别是行政强制性要求13个全国性基金会将捐赠资金向青海省民政厅、红十字会、慈善总会进行账户转移,已经涉及了不同法人之间的法律责任。各基金会接受捐赠具有捐赠合同,合同设立的捐赠意向包含了捐赠对象、捐赠目标、捐款使用等,捐赠人选择特定机构进行捐款,还包含了对其管理能力、管理费用、项目运作特点等的选择。简言之,慈善捐款不等于“给出资金”,而是贯彻于资金使用和目标达成的整个过程。资金使用是慈善捐赠和捐赠合同的重要部分。政府文件强制要求资金在不同法人之间移交,不仅对捐赠人言侵犯其权利,而且是在迫使基金会违背捐赠合同。这种做法与《产权法》对社会团体资产的保护,以及《合同法》对合同责任的约定,都是不相符的。
   对于慈善捐款的使用,为什么有“承诺”是不够的,而一定要问“谁”使用、“谁”承诺?举一个直观的例子:我看中了A商家的午餐,与之签订合同每月600元为我提供午餐,如果A找了B,B找了C,最后由D商家为我每天送来一份午餐,即使这份餐送到了,甚至进一步,菜谱也是对的,那么是否可认为A履行了合同呢?反之,如果午餐送达不及时,我应该追问A、B、C,还是D呢?如果我要求A负责,是不是可能由A追问B,B追问C,C追问D,最后搞清楚责任人呢?还是最有可能我不得不强咽下D送来的午餐,或者吃不到午餐,只能下月再也不订罢了?
   慈善捐款类似,“用于灾区救灾”,和“灾区政府使用”是两个概念。“谁”管理捐款是捐赠的重要因素之一。慈善捐赠包含了捐赠人的选择意向,社会组织募捐应该是为目标达成服务的。用款、用好款,才是社会组织的特质所在,因而社会组织被称为“散财之道”。“汇缴”使用捐赠资金使社会组织沦为政府从社会“收财”的途径,离开了“散财”的特质,社会慈善事业焉能持续存在?
   发表于《南方都市报》2010-8-4
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贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
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