公民社会蕴生转型理性

2010-12-09 16:13:28
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  (修订版刊于《同舟共济》4月“改革胶着期的转型共识”。)
   中国社会是否面临转型问题?自晚清时期,中国社会固有的稳态受到前所未有的冲击,在思强图变过程中所产生的新观念,除了现代科学技术,经济发展,文化习俗变化等之外,还有更根本的国强与民力之关系的理念挑战,即是人民自治制度带来国家实力,而非国家赐福人民取得发展。从国家集权控制到公民治理的国家,理念挑战改变了政治合法性的基础。此后维新、改良、革命、改革,不断进行着重建政治合法性的尝试,及至今日,“稳定”仍然是社会发展的第一要务,它说明了社会不稳态的事实。当前中国依然面临基本价值、基本制度、政治合法性和基本共识的建立问题,在这个意义上说,中国面对的不简单是经济社会的发展,而包括了制度的转型。进而,转型的压力也不会随单纯经济增长或社会福利而消逝,它包含着国家控制和公民治理之间的张力。
   当前的转型处于什么阶段?改革开放以来的社会转型,可以被视为对国家全面控制社会的发展结构所带来发展停滞的一种反动,它从经济领域的自由空间起始,启动了经济活力,进而带动社会自由空间扩展,经历了政治改革的活跃期,到上世纪八十年代末由于政治变革产生激荡,从而转向经济持续开放、政治保持稳定的发展模式。及至今日,一方面经济自由和经济发展已经有了相当程度的累积,另一方面社会自由空间相对不足,既有政治制度下权力特权作用,相应带来资本集聚,阶层分化及差距增大,社会冲突等问题;这些问题缺乏充分的自由交流空间和理性讨论,又导致意识形态上从极左到极右思想各自存在,共识分歧加大。在此情况下,现有制度改革继续释放的潜力已经显出疲软,而新的制度突破口又面临利益阻力、缺乏共识支持,改革进入胶着期。一个较为明显的表现就是力度越来越大地求助旧的制度方式,如思想政治教育,意识形态宣传和控制,党的组织建设等,来应对新的不断出现的问题,如特权阶层问题,信仰和信任危机问题,社会冲突问题等。如果意识到上述问题的出现,不是旧有控制制度运作强度不够,而是制度转型进入胶着状态的困境,那么最重要的,就不是如何强化原有控制机制,而是积极寻求新的制度改革路径。
   随着利益集团固化,社会冲突增多,认知分歧加大,新的制度性改革的难度也在增加。那么,寻求改革的路径,就需要促进两个层次的共识:第一,转型共识,即目前中国需要面对的,不是简单的经济增长,社会福利,而是制度转型,特别是政治制度转型,重建政治合法性,走出“稳定”困境;第二,转型方向共识,如果我们期望转型稳定地、渐进地推进,不一定确知转型的最终结果,但需要知道什么是走向转型目标的改革,什么样的做法对目标而言是值得谨慎的,甚至长远是损害转型目标的。
   针对第一个问题而言,如前所述,中国社会的稳态在晚清时期受到挑战,其后经历各种不同路径应对危机的尝试,试图重新确立政权合法性。虽然科技、经济、文化、政治体制等均曾被作为变革的路径,但不可否认,“公民自治”秩序的理念对“他治秩序”的政权合法性带来的挑战,是至今没有解决的。
   我们说社会可以建立于两种不同的逻辑基础。一种是社会由治理者和被治理者两部分人组成,治理者-- 即政府,作为公共事务的决策者,指导、协调、管理、控制人民的社会生活,人民作为被治理者,接受和服从管理,履行决策者的意志;另一种逻辑是公共生活是每个公民共同的事务,人们通过协商制定一定的规则,共同决策,共同治理,或者选择代理机构 -- 政府 -- 实现其意志,换言之,被治理者即治理者,政府只是人民产生的事务代理机构。前者的极致状态是爱民为民的好政府,后者的极致状态是“普遍法治下的公民社会”,是公民通过规则(法治)的完全自治。事实上,在“天赋君权”的合法性被颠覆以后,在被治理者同意之外建立“他治秩序”的政权合法性就很难立基了,即使追溯到历史或者暴力的因素,合法性的根基依然只能是暂时的悬置状态。从而,公民自治秩序的建立,特别是其制度中逻辑自洽性的完善,就成为必然面对的任务。这正是中国晚清以来的政治制度一直在应对、并依然继续的挑战。
   回到第二个问题,走出不“稳定”状态,重建政权合法性,意味着社会自治秩序的建立,而不是其他经济的和社会的目标,才是长治久安的制度建设方向。那么,在渐进性的变革中,促进公民自我责任、社会自治能力、政府有限被授权、公民意识和法治原则的改革,对达成转型目标是最为根本的;其他基于现实利益和路径依赖所做的辅助性的改革措施,当然也有必要;但是背离上述原则,削弱公民意识、损害法治原则、限制社会的自治能力和压抑社会活力、增长公民对政府的依赖性等的做法,即使取得某种民意效应或解决某些眼前问题,从制度层面上看,依然是会危害转型方向,增强转型张力,累积社会病态的。
   上述自治秩序的生长可以看成公民社会的发育过程。所谓“公民社会”,其最初含义即政治共同体,或文明社会,是具有自由意志的公民共同决策其公共事务,分担治理责任的共同体状态。公民社会至少具有三个要素:第一,公民的志愿结社是公民社会的重要内容,自我组织是公民处理其共同的或公共的事务的基本形式;第二,私权是公民社会的基础,自由的市场经济,人身、财产、自由权的保护,使得公民得以形成其自治性社会关系,交换是公民互惠关系的基本规则。第三,公民社会的最终责任主体是公民,每个人为自己负责,从而形成社会的理性和公民自治,公民社会中的公共治理结构是有限政府的法治治理。
   中国的公民社会伴随着社会转型而生长。它的发展,特别是公民社会组织(NGO)在历史上出现过两次高潮,第一次是1920年代到1930年代,体现在公民思想的活跃,出版,结社的发达,包括政治性结社、经济性结社、慈善性结社、文化性结社,沙龙等公共领域活跃等。第二次高潮是在改革开放以来,其中又经历1980年代中后期和1990年代中后期以来两个次高峰。后一个高峰持续至今,并显现出一些与以前所不同的特性。
   第一,改革开放以来公民社会的发展持续时间长,发育面广,具有自我累积性,已经开始形成一定的内生力。一方面,30年来私有经济得到较为持续的发展和累积;另一方面,经历1980年代思想性、文化性、充满活力的社团发展高峰,1980年代末清理整顿之后,至1990年代中期,各种NGO开始重新兴起,类型和领域更具有广泛性、服务性。进入21世纪后NGO类型愈渐多样化,私权激励下的公民参与和媒体构成的公共空间扩展;2004年《基金会管理条例》设立非公募基金会,大大促进了企业参与社会公共事业;2008年512震灾救助,公民志愿参与和公众对NGO的认知掀起浪潮;其后,NGO的领域性合作,联合行动,自律联盟,孵化器,专业组织,网络组织,私立公募基金会等新形式的探索,国际合作,社会企业家等的新模式,不断向深层次的自治结构发展。至2009年底民政部门注册登记NGO有42.5万个,社会上NGO总数数百万。目前,尽管公民社会的社会力仍比较微弱,但其体现的“自生自发秩序”的内生逻辑已经逐步显现出来,并呈现较好的发展潜力。
   第二,政府权力和公民权力此生彼涨,公民社会发展的制度空间呈现选择性激励和选择性限制的特点,制度开放程度滞后于社会发展需求。在NGO数量增多的情况下,其内部结构具有如下特点:首先,政府主办NGO和草根NGO均呈现快速增长趋势,说明政府与社会在公共治理中的角色并不是一个替代过程,而是同步增进的。其次,政策体现出选择性,如优惠政策不是普惠制,部分大型NGO在税收、募款、财政资金获得等方面享有政策特权;对NGO的管理向分类管理发展,行业组织、社区组织、慈善服务等领域相对开放,思想库、倡导组织、联合组织、国际NGO等相对限制较多。政策限制和政策选择影响了公民社会的结构和社会功能,其作用潜力和对社会需求的响应性并没有得到充分发挥。
   由此,对中国公民社会的发展现状基本上可以做出一个判断,即中国公民社会现在处于萌芽向蓬勃发展突进的前期,自下而上的社会秩序生长趋势正在全面呈现,对制度平稳转型构成基础支持;同时,由于制度开放性不足和政府选择性影响,社会自下而上的演进受到一定限制,公民社会的发育没有充分体现社会需求和社会自治能力。
   公民社会发展对于制度转型的意义在于它所蕴含的自生自发的理性。公民社会的演进,是自治秩序建立的过程;同时公民社会不仅是一个特定的制度结果,更是一种公民教育和公民文化培育的经历,它通过人的自治能力锻炼,自治纽带形成,增进个人责任、公民意识、社会自主性,使得被治理者作为治理者的制度成为可能。公民社会在中国的发生已经透显出社会需求、社会资源、社会治理之间衔接的理性路径。
   当然,这种路径能否继续向上生长,仍然受到其自身所在的制度制约,以及与社会文化的相互作用。在社会矛盾增多,特别是经济危机、社会冲突等因素出现的情况下,应该特别防止行政控制性秩序的重新强化,比如在增加社会福利的时候,削弱了中产阶级;在提高社会服务的时候,忽视公民权利;以及当前讨论的“国进民退” 、央企垄断、民营资本自由空间压缩、法治倒退等现象,都是值得警惕的。
   另一方面,教育对于公民社会的发展扮演重要角色。独立思想,独立学术,以人的自身发展为目的的教育理念,才能够培养个人责任、创造精神、规则尊重、运用自由的能力、自治互助的习惯,产生具有理性和公民意识的公民。目前中国公民意识的欠缺表现在很多方面,比如,对政府的依赖性,更多期待于政府责任,对税收理解缺乏与公共事业关联的计算理性,面对贫富分化抱有天然的信“公”不信“私”,甚至期待国有化进一步收归责任与权力等。
   如果我们认识到,转型方向是走向被治理者即治理者的社会,那么应该明晰,改革措施必须取向增进社会的自主自治能力,而不是暂时的经济和社会效果。比如,“有问题找政府”的“为民”模式被政府和民众广泛接纳,其实它是个人责任和权力的放弃,与有限政府相背离,长远效应将增添社会的非理性因素,增加转型张力。
   个人理性和公民意识的养成,公民社会的发展,是自治社会的基础,也是可持续的国家强盛的基石。也只有这样,才能走出依靠增加国家责任维持稳定、政府不能、政治不稳定的怪圈,重建政治合法性。一个自我负责的社会--或者公民社会的发育,转型理性的生长,以下三个制度是最基本的:第一,信仰与表达的自由,它是社会真实性的基础;第二,法治原则,它是公民形成自治纽带的规则基础;第三,个人权利保障和个人责信的制度体系与公民文化,它提供公民社会的理性基础。
    
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名家简介
贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
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