“官办NGO”路向何方

2011-08-30 22:14:28
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  中国红十字会近期引发争议,“官办NGO”是一个中国特色的称谓,用学术界定说是“政府性非政府组织”。如此对立合一的词恰好体现了这类组织定位的矛盾性和含混性。
   所谓“非政府组织”,也称“社会组织”,指的是社会身份,即它们与政府行政机关不同的面目或法律地位;之所以被冠以“政府性”,指的是运作机制,即它们在决策、财权、人事、职能设定、组织目标等方面,或正式或非正式地遵循着行政程序或政府的意志。对外的社会性和对内的政府性,造就了一种特殊的组织生态。
   界定“官办NGO”
   广义“官办NGO”包括三个层次。
   第一,作为政治协商会议界别的八个人民团体,即工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联;以及其他由中央机构编制部门登记的20余个群众团体,如中国文联、中国作协、中华全国新闻工作者协会、中国法学会、中国红十字会、中国思想政治工作研究会、中国宋庆龄基金会等。
   尽管人们一般习惯将它们视为社会组织,但在组织机制上,这类人民团体和群众团体不需要在民政部门登记,而使用行政编制,参照公务员管理,接受财政拨款。它们的法定定位是“党和政府联系广大群众的桥梁和纽带”。
   第二,在民政部门注册登记、有财政拨款、有核定编制的社会组织,比如在机构改革中部门改制形成的社会团体,其法定身份是社会组织,但在资源、主要负责人、决策权等方面,仍保留明显行政机制,社会活力往往不强。
   第三,在民政部门注册登记的,可能有少量或没有财政拨款、或本身没有行政事业编制,但在不同程度上具有业务主管单位发起、领导干部任职、决策权不完全在组织治理结构、兼具人事安排和行政辅助等目标。
   这类组织在目前登记的社会组织中占据相当大比例,在全国性的组织中,除了近年的非公募基金会,基本上都属于官办NGO。不过最后一类的情形差异很大,从准行政化到社会活力活跃的组织,影响因素诸多。
   “官办NGO”之困
   “官办NGO”引起的争议,是它们获得的社会资源,到底有没有被用于社会目标。在面孔上,它们是社会组织,公众以社会参与的心态加入其中;在运作上,它们回到体制内,并非以广大参与者本来认为的方式操作,人们实际上并不知道自己的参与是如何发生的。
   在资源来源上,它们充分发挥社会机制;在资源使用上,它们还得遵循行政决策权。官办NGO是政府与社会的“两栖”组织,其特征是名称与实质、外部形象与内部机制、资源来源与资源使用原则,一面是社会,一面是政府。它的产生需求来自于此,即政府更灵活地动员社会机制;它的问题也来自于此,即两面不似的“蝙蝠”现象。
   “蝙蝠”问题的核心不是能力、效率、监管,而是政府与社会的边界,是公平的社会市场问题。中国的改革始终离不开一个关键词:分开。党政分开、政企分开、政事分开、政社分开、政会分开。
   官办NGO的改革方向就是退出社会面孔、行政内核的“两栖”。有必要保留行政职能的,直接设立为政府机构,以使其名实相符;不属于行政职权范围的社会组织,剪断其行政纽带,按照独立的非营利法人依法运作;社会组织能否生存发展,应由社会市场决定,由公民选择,而非依靠行政强制与垄断。
   官办NGO改革的难度,来自两个方面:一是既有组织已形成的格局,比如基于人事接纳、部门转制等需求设立的组织,再转型的压力会更大;二是政府对社会管制的需求,有越多担心社会自治的领域,政府放松社会管制的空间就越小。究其根源,没有政府放权,就没有真正的社会组织发展空间;政府机构改革而没有职能转变,就有创立官办NGO的动力。
   正如近年的经济改革,国企在诸多领域倚着政策的尚方宝剑、顶着服务者的骂声继续垄断,“国进民退”在很多地方发生;社会领域也呈现类似的动向,很多社会组织以能要到编制、要到财政资金为荣,政府方面则将给编制、给财政拨款作为对“社会建设”的支持,比如将准行政机构列入全额预算的行政编制,对做得成功的民办社会组织批以编制、纳入财政拨款等。
   类似举措与社会化改革、社会组织自治的方向相背而行。尽管投入了更多的编制和财政资金,并没有见到官办NGO的影响力增强,反而是草根组织近年创新愈发活跃,这亦说明创新的来源是社会力而不是编制和资金。
   “官办NGO”出路
   官办NGO的改革也有先行者。比如中国扶贫基金会自2000年向上级主管打报告申请“取消编制”,开启民间化、国际化、规范化转型之路,不断创造出颇具社会影响的“爱心包裹”、公益招标等新品牌项目。
   从政府的创新而言,2005年12月广东省在全国率先于行业协会领域实行社会组织管理体制改革,无主管、直接登记的管理体制,次年在全省强化行业协会“五自四无”改革,即“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”,“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”,经历了若干年经营挑战和政策衔接的阵痛,广东省行业协会开始焕发出民间性和自治性的活力,其治理功能大大加强。
   官办NGO的改革有没有动力呢?看到以下三个前提,就会发现目前体制的脆弱和危机。第一,官办NGO的生存缺乏社会基础,它们的地位是躺在行政和政策优势上获得的,比如企业参加某个行业协会的原因不是获得服务而是获得政府认同。换言之,官办NGO目前是在被政府特许的“资格”上,而不是在公平竞争中获胜的。
   第二,社会面孔、政府内核的“两栖性”,建立在公众盲目参与的基础上,在信息时代,社会组织公开透明成为趋势的情况下,长远的公信力是难以靠两面性来保持的。
   第三,目前社会组织登记管理的“双重管理”体制,使得大量民间自发的社会组织难以找到“婆婆”,从而无法获得合法登记,同时给“婆婆”自己办社会组织提供了极大的方便。这个管理体制的改革方向是明确的,就是走向广东省和深圳市已实践多年的“无主管”、直接登记、各司其职、依法监管的体制,与企业登记管理类似。一旦制度变革实现,“婆婆”设立的组织必然要重新定位。
   长远看,有前瞻视野、理清政府与社会边界的组织、能够成功转型的官办NGO,将可发挥其路径优势成为真正的社会组织;一旦社会市场开放,没有社会功能、依赖政策地位存活的组织只能被优胜劣汰。包括人民团体和群众组织,也是单位体制下国家控制社会的手段,在当前多元化社会的有效力已经削弱,转型或是枯萎,是不可逃避的选择。
    
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名家简介
贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
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