中国NGO的双重管理

2012-01-11 18:33:32
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  国际上通称的非政府组织(NGO),在中国的登记管理体制中称为“社会组织”。社会组织在民政部门注册登记,包括三类:社会团体,如:学会、协会等基于人的组织;民办非企业单位,如:民办养老院、残疾人服务机构等基于服务的组织;基金会,即基于资金的组织。
   中国对“社会组织”的现行管理体制:双重登记,属地化管理
   社会组织的注册登记核心体制被称为“双重管理”体制,即社会组织的登记管理机关是各级民政部门,但在登记之前需要首先自行找到一个“业务主管单位”,获得其同意承担业务主管责任的审批文件。双重管理体制一直是公民自发成立的社会组织获得合法身份的最大困境,也是长期以来招致批评和争议的焦点。其主要问题是业务主管单位的“许可”,没有既定标准和程序。具有业务主管单位资格的包括政府相关机构或者政府授权的机构,但具有资格的机构并无履行“许可社会组织”的义务,因此寻找业务主管单位就成了准备成立的社会组织单方面的责任。这与《宪法》第三十五条“中华人民共和国公民有……结社……的自由”相冲突。结社自由是公民的权利,但是不能得到上述法定社会组织身份的非营利结社,属于什么呢?与某些内部文件相关,它们一度被冠以了“非法”组织的称号。管理部门很快陷入新的尴尬境地,致使中国NGO大量“非法”存在。据估计,中国“非法”NGO组织的数量可能是“合法”组织的10倍。
   法定程序模糊造成的另一个结果是,公民自发成立的组织难以获得注册登记,而由政府部门(或曰“业务主管单位”)发起的组织较为频繁地注册成立。进而形成G-NGO(官办社会组织)占据注册登记的社会组织主体的格局。
   中国现行登记管理体制的其他主要原则还包括属地化管理原则,即社会团体和民办非企业单位分别由全国、省、市、县四级进行登记,在登记范围内开展活动,并不得设立地域性的分支机构;基金会实行全国和省、自治区、直辖市的二级登记。另一个原则是非竞争原则,即同一行政区域业务范围相同或相似的组织(社会团体或民办非企业单位),被视为没有必要成立。另外,联合性社会组织一般难以成立。
   上述登记管理原则在现实中对社会组织和社会管理均带来困境。对社会组织而言,民间自发的组织由于难以找到业务主管单位及登记条件门槛过高,往往不能获得登记,转而在工商部门登记、其他政府部门备案、不获得法人身份开展活动,在接受捐赠、会计制度、税收、购买服务和其他政策上均面临问题;对社会管理而言,大量组织“法外生存”,管理部门不能了解信息。
   西方体制:NGO天然合法,免税资格需监管
   在英美等多数发达国家,社会组织的登记管理均采取结社自由、免税登记、依法监管的原则。概言之,首先,社会组织的成立是公民结社自由的权利的实现,不需要任何行政审批或登记,是天然合法的;不过,如果不登记为组织,所有行为的法律责任被视为个人责任,包括税收等相关问题均适用于个人的行为规范,从而正式的组织一般不会选择以这种方式运作。第二步即组织化或法人化的过程,最常见的法人形式是公司,公司登记主要提供了组织治理结构上的相应规范,营利的企业和非营利的社会组织均可以采取公司的形式。最后是免税资格的审核,非营利组织可以申请注册登记为免税组织,在美国是直接在纳税登记时按照专门条款(主要是501C3)登记为免税组织;在英国是由专门的独立监管机构慈善委员会审定慈善号,从而享有免税资格。这种管理体制,体现的理念是结社是公民自由行使的权利,不需要政府审批;免税资格是需要行政许可的,其审批和监管的唯一目的是保障税收作为公共资源不会受到滥用。
   中国各地方的新探索
   近几年中国社会组织的登记管理体制也在挑战中不断进行着新探索。力度最大的是广东省和深圳市。广东省于2005年在行业协会范围内实行了双重管理体制的改革,把需要对口业务主管单位事前审批的方式改为政府各部门各司其职、依法监管的直接登记体制;深圳随后将之扩展到工商服务、公益慈善、社会福利等更广的领域。其他各种管理原则和管理体制均在不同地区不同程度进行着改革的探索,如降低登记门槛、社区组织备案制、行业协会、境外在华社会组织管理体制改革的试点,以及对非竞争原则、跨地域的社会组织、社会组织联盟等方面的新实践等。其中,中央给予空间、地方试错的部省(部市)协议,在改革中起到了不可忽视的作用。
   目前,在中国政府的社会管理及其创新兴起的大背景下,社会组织双重管理体制也正在酝酿更大的突破。十二五规划提出建立健全“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制,重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。统一登记、分类管理成为发展方向。
   但从长远看,成立开放、免税登记、责权清晰、依法规制的民间公益组织管理体系,中国仍然有较长的路要走。
   (本文发表于2012年01月10日 FT中文网)
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贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
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