社会管理创新的方向是释放社会活力      

2012-03-05 22:20:08
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(《改革内参》2011-7)

20112月中央党校省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班,中央政治局9位常委全部出席开班式,胡锦涛总书记在讲话中强调,加强和创新社会管理的总要求是“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”,以“确保社会既充满活力又和谐稳定”。概括之,社会管理及其创新在今年被着重提出,立足于两个方面,即社会的活力与和谐稳定。

首先,社会管理及其创新被作为重点工作,是把建设的方向指向“社会”领域。所谓“社会建设”,是相对于“经济建设”而言。中国的改革始于经济领域。1978年十一届三中全会提出经济建设和改革的工作战略转型,此后经济体制改革不断深化、市场经济制度焕发了发展的活力。在经济改革进行三十余年之后,今天的社会面临经济增长迅速与社会矛盾与社会问题突显两面并存的处境。一方面,社会具有的经济基础带来更多元深入的发展与改革的需求;另一方面,经济领域的单向进展造成“瘸腿”式发展模式和“畸形”的社会生态。如胡锦涛总书记讲话中指出:“当前我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期”。“社会”领域的建设,是续接经济改革,及化解经济体制改革遗留问题的建设方向,是可以为中国继续提供发展空间的路径。

“社会建设”也相对“政治建设”而言。十一届三中全会邓小平就提出“解放思想”是重大的政治问题,并指出民主是其重要条件。在三十余年的经济改革过程中,政治改革的相关问题多次被提出,最近的是去年下旬温家宝总理多次提及政治改革。政治改革显然是比经济改革更复杂、风险更大、阻力更大的事情,它的发生受到共识、利益格局、领导力、时机、国际国内环境、突发事件等诸多因素影响。在这种情况下,社会建设构成经济建设与政治建设的中间地带。它是经济改革的递进发展,同时是比政治改革温和、风险较小、容量较大的改革领域。故而,“社会管理及其创新”,是暂时悬置政治领域重大变动,建设社会基础、化解社会矛盾,延伸未来发展空间、以渐进深化改革的路径选择。

基于上述判断和定位,当前社会管理及其创新的方向应该何在?目前社会建设显然面临双重任务:维持和谐稳定与激发社会活力。在实际工作中,长期以来“稳定压倒一切”的思路,以及在强大的“维稳”势态下形成的社会控制和管理的工作机制、工作模式,很容易把“社会管理”和“维持社会稳定”划上等号。但是如果我们理解社会的运行规则,就会认知到,在社会稳定与社会活力的关系中,后者是前者的前提与保障,恰恰不是相反的关系。

社会稳定有两种可能的实现方式,一种是控制性秩序,即依靠强大的强制性权力,控制每一个个体的表达和行为,从而使得社会整体上不出现动荡,保持社会秩序的稳定;另一种是自发性秩序,即在社会的基本共识、基本行为规则的基础上,每个个体行使自己的权利、为自己的行为负责,从而人们协调共处、社会自治、有序发展。虽然在一定时段内两种方式都可以呈现出社会稳定,但前者具有不可避免的内在制度危机,即高风险、高控制成本、低创造力,是没有社会活力的稳定。值得我们追求的,必然是后一种秩序,这也是社会管理创新大力提出的具有社会活力的和谐稳定。

如果我们理解到,最稳定的社会是没有颠覆需求的社会,而不是拥有强大控制力量的社会,那么就会明白,稳定不是“维”出来的。十七大报告和胡锦涛总书记讲话用“增加和谐因素、减少不和谐因素”表述稳定的要求,周永康将“源头治理”作为政法工作的重点之一,都反映着对稳定的新认知。稳定的源头、因素,不是入家入户安排警察、早对问题打击压制,而是探究更深层次的问题的发生根源,减少环环相套的问题的产生、增加自发性秩序的生长途径。

中国当前在经济持续增长的情况下,社会结构分化、贫富差距扩大、腐败现象、信任缺失、安全感欠缺、信仰危机等一系列社会问题凸显,问题的源头不同程度地与权力配置相关。政府的权力过于集中,社会部门不发达,缺少自我治理与自我负责的机制,社会在刚性秩序下运作。通过发育社会机制,建立多元化的资源再配置途径,加强表达、沟通、对话、协商、参与的渠道,调整政府与社会的权力格局,改善社会治理能力与自治水平,当社会矛盾产生的土壤消解、社会公正的需求得到满足,那么稳定和秩序就成为一个附带的结果,而不是需要控制力去积极追求的。正如社会财富是市场机制的联带效果,和谐稳定的秩序也是社会活力激发的外溢效应;反之,依赖强制控制力达成的秩序,无异于以行政之手追求财富增长,长远看很难解决其内在的制度悖论。

社会活力如何激发显现?三十余年前,邓小平说,经济建设最迫切的是大胆下放权力,有了经营自主权,经营者自己便会去想办法,将有多少财富会被创造出来!他的预见被中国的经济改革实践所证实。放权、改革、发挥市场机制活力,为中国赢得了三十年的发展空间。在社会建设成为重要课题的今天,对政府而言,面临着与当年经济改革类似的情形:当前社会建设最迫切的是大胆下放权力,有了自治空间,社会便会去自我建设、自我发展、演生出自发秩序。释放社会空间是比法律的监管和政府的支持更基本的举措;后二者虽然必要,而没有放权、释放空间作为前提,社会改革将无法真正焕发出其活力。

目前社会改革与当年经济改革所不同的情形是:社会改革与政府自身改革关联更紧密。公益事业的发展相关政府事业功能的转型;社会组织政策倡导和公民政治参与的发展,对政府决策机制和组成方式提出新要求;日渐增长的公民意识和社会自我治理需求正在带动政府自身的制度变革。从这个意义上,社会改革比经济改革可能触动的制度与权力格局或更深远;但同时,当前进行社会改革已经具有比三十年前经济改革开放更优良的基础,特别是经济基础和与之相连的公民社会的基础。以开放社会空间作为社会改革的切入点,同时加深政府自身改革与职能转型,发挥社会自组织的活力,是在经济改革释放空间放缓之际,为中国下一步深化改革进程、开拓发展机遇的一个关键战略环节。

在社会改革中,社会管理创新包括哪些方面?首先,社会组织创新。社会组织是社会管理的重要主体。但是,在企业的“红帽子”早已免除的二十年后,社会组织至今以“婆婆”制度为其管理的核心机制,法规政策上限制准则多、行为监管弱、税收政策难落实,法律制度明显滞后于社会发展现实。近年地方创新比较活跃,包括广东和深圳等地的经验,已经为制度变革提供了丰富的支持。根本改革社会组织管理模式,从部门管社会的“婆婆”式管理,转向类似企业登记模式的开放登记、依法监管、各司其职、协调配合的管理体制,已是实行时机。与管理体制改革配套,需要改变政府办社会组织的现象,这种名义上的“社会组织”无助于发挥社会机制的真正作用。只有当社会组织遵循志愿运作、公民参与、多元选择、民主治理、公开透明的原则,在互助互益和社会公益的各领域,形成多维度、多层次的社会治理体系,社会部门的作用才能有效显现出来。

其次,社会机制创新。提供公共服务、解决社会问题、化解社会矛盾、实现公共治理,它们应该首先是公民及其自组织的责任,而不首先是政府的责任。这一理念往往对公民和政府而言都较生疏,但可以想象,假如没有社会的自我治理、每个人为自己行为负责作为前提,政府就很难成为有限政府,从而难以成为有效政府。社会机制发育是有效公共治理的前提之一。例如:表达机制,即公民、尤其弱势群体,能够发出自己的声音;对话机制,不同的声音可以充分在社会上公开讨论,从而促进社会理性形成;协商机制,比如劳资双方通过各自的代表协商以就分歧达成共识;调解机制,比如村中长者扮演的纠纷裁决角色;维权机制,比如业主委员会对于产权意识的贡献;参与机制,尤其是公民通过社会组织和制度化渠道影响公共政策的过程;自治机制,如行业协会的行业自律和行业管理。

第三,社会事业创新。事业单位体制要改革,社会公益则需要大力发扬。在国际上,最好的常青藤大学无一例外是社会公益组织,而不是政府的州立学校;在教育、医疗、社会服务等领域,社会组织的资源动员力、组织力、行动力,可以跨越国际。与此相比,中国初生的公益事业形小而力弱,全部基金会的社会资源总值还不及有些国家一个大的基金会。中国奢侈品市场逆国际趋势而升的事实表明,中国当前社会事业的发展,资源绝对值不构成困境,而是社会观念和公益行为的问题。其中公民有无自主参与空间,有无多元选择权,是影响公民社会公益参与动力的重要因素。政策对募捐市场、志愿组织行为、税收政策等各方面提供公平的环境,打破大型官办社会组织的政策垄断地位,给予社会充分的选择权,社会公益事业的活力才能够被激发出来。

第四,社会观念创新。改革总面临习惯思维和利益格局下固有的政府信任和社会不信任,即使经济改革至今,“铁饭碗”仍然是大批优秀毕业生的首要选择。如同邓小平在经济改革时认为“思想解放”首当其冲,在今天的社会改革,“思想解放”仍然是最大的门槛。如果“维权”、“民主”、“公民社会”,都列入敏感词,我们可能从改革获得的发展空间就寥寥可及。在文革后政治色彩浓烈的环境下,不问姓“资”姓“社”,让中国走出了“实践检验真理”的道路;在丰厚经济基础的今天,社会改革应该有勇气站在更加开放的观念上。观念是创新的源泉。

改革必然面对矛盾、面对风险。“创新”则可以视为一种渐进改革的路径。“创新”意味没有已知的模式,没有统一的“正确”答案;“创新”的特点是主动性、多元性、鼓励“试错”,它需要宽容改革者、支持改革者的氛围。“部、省/市协议”就是通过责任分担机制,激励地方创新,进而总结经验,提升制度变革层次,实践看对创新发挥了非常积极的作用。

社会管理的主体是多元的,其创新也源于多种路径。政府制度创新、社会组织机制创新、公民参与民主创制,都是社会管理创新的方式。如果社会管理创新以具有社会活力的和谐秩序为目标,它必然取向与既有“维稳”模式控制性秩序不同的方向。改革开放社会空间、释放社会活力,走以社会活力实现自发性秩序的道路,是社会管理创新的方向。

如此,社会管理创新将作为一个新的改革阶段和一种渐进路径,贡献于“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设”的全面发展目标。

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贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
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