英国的志愿组织

2018-01-04 15:40:15
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(原发于《学习时报》,2015.7.16)

英国的志愿组织有着悠久的传统,最早可以追溯的历史是公元55年的互助性志愿结社——“友谊社”。在英国,非政府非营利的社会组织通常被称为“志愿部门”。据估计,大约有50万到70万个组织活跃在英国的志愿部门,它们涵盖了公民自愿结成的互益性社团、公益性社会组织、社区团体、社会企业以及其他不以营利为目的志愿组织等。

由于结社是一项公民基本的宪法权利,志愿结社并没有特定的法律形式或立法规制,在法律上认定的只是志愿结社中的一部分——予以免税号的慈善组织(Charity)。至20149月在英格兰和威尔士地区注册登记的慈善组织达18.1万家。

英国的志愿部门有哪些组织?如何成为一个慈善组织?它们对社会生活意味什么?什么样的法律环境促成了它们的蓬勃发展景象?志愿部门和政府部门又构成何种关系?本文对此做一概要性回顾。

一、英国有哪些志愿组织?

志愿组织是结社的产物。它首先是互益性社团,如早期的互助社和友谊社;公元1213世纪发展起大量的公益医院、民办非营利学校、大学。英国于1601年颁布了世界上第一部《慈善法》,创制了公益信托制度的法律基础。最近一轮非营利组织发展高潮是在二战后“全球结社革命”和英国“第三条道路”提出的背景下兴起的。

谈英国的志愿组织,最重要的是理解“慈善组织”。后者是法律上认定的符合以下两个标准的组织:第一,其成立仅仅出于慈善目的;第二,适用服从于最高法院关于慈善组织的管辖权。

所谓“慈善目的”(charitable purpose),在1601年《慈善法》的序言中就明确定义,指四类目标中的公共利益:缓解贫困、教育促进、宗教促进、有益于社区的其他目的。其后,“慈善目的”随着法案修订不断得到扩展,在目前的慈善法案中已经成为13类,它们包括:预防或缓解贫困,教育促进,宗教促进,健康促进或生命救助,促进公民资格或社区发展,促进艺术、文化、遗产或科学,促进业余体育,促进人权、冲突解决或调和、提升宗教或种族的和谐或平等和多样性,促进环境保护或改善,老幼病残困或其他弱势群体的救助,促进动物福利,提升皇家武装或警察、救火、救护、营救服务的效率,其他与上可类比、同类精神、法律规定的目的。

同时,法律对什么不能注册为慈善组织也有明确规定,如果组织不符合慈善目的或公共利益,则不能获得慈善号。政治目的、非法或有悖公共政策的目的、针对特定受益者的目的,都不能被认定为“慈善目的”。如体育聚乐部、政治组织、私益组织,都不属于慈善组织。

另外有一些组织被“免于”慈善组织的登记,主要是它们在现行慈善组织登记法案之前,已经有相应的国家权力机构对之登记监管了,不需要重复设置法律责任。这个“免登记慈善组织”的名单包括了多数大学和国家博物馆,比如牛津大学、剑桥大学、伦敦大学,都在其列。不过与他们关联仍然登记了很多慈善组织,比如带有“牛津大学”或“剑桥大学”名字的慈善组织就分别有40个和41个,包括它们的很多学院,相关社团、基金会等。

绝大多数慈善组织规模并不大,按照2014年注册数据,大约47%的注册组织年收入在1万英镑以下,它们的年收入和年支出分别只占总体规模的0.37%0.65%;年收入50万英镑以上的慈善组织只有1万家,而它们的年收入与支出占到总体规模的约90%,其中年收入500万英镑以上的是1990个,而其在总体年收入与支出中的贡献高达70%。规模最大的慈善组织是劳氏船级社基金会,它的年收入和支出规模高达10亿英镑,它是个海事商业协会基础的基金会,致力于公共教育,特别是科技及海事安全等方面的教育、研究,中国也有它资助的奖学金项目。排名前十的组织中对中国耳熟能详的还有英国文化协会、国际救助儿童会、乐施会,全球活跃的英国慈善援助基金会,英国卡迪夫大学等。

在英国设立慈善组织服务于全球范围的慈善目的,遵循的是同样的英国法律。换言之,到海外实现上述“慈善目的”的组织可以被等同视之登记为英国的慈善组织;反之,如果按照国外法律设定而不符合英国法律界定的“慈善目的”,则不能获得慈善组织登记。慈善组织在海外活动的资金和资产也需要在英国该组织的金融报表中体现。

二、志愿组织对英国的社会生活意味什么?

慈善组织和更广义的志愿部门,是英国深厚的志愿精神和志愿传统的反映。所谓志愿精神,最本质的含义是公民依据自己的意愿而自我发起、自我组织、共同完成某项事业的自治精神,它强调公民的主体性和自发性,而不仅仅是不计报酬的参与贡献。

志愿、互助的结社生活是人们实现社会服务的重要机制。《志愿城市》一书仔细考察了英国早期城市化的进程,发现城市在很大程度上是志愿发展的、围绕私权契约产生的结果。市民的各种自治团体提供了现在看起来是政府职责的公共物品,包括教育、保障、基础设施、农业科研、警察、消防,甚至城市规划、法律秩序、海上灯塔。英国城市至今显示出诸多未经政府规划的风格,如无统筹的住房和社区格局,在其中穿插环绕的实用而不笔直的道路等。不过,即便二战后政府统一规划的住宅已经开始毁坏,那些数百年的早期住房和社区很多至今仍然完好地发挥着功能。

互助社在疾病、死亡、老人、儿童等问题上扮演着互助救助的角色,在19世纪到20世纪早期,互助社是英国社会保障最重要的提供者。互助协会的最大特点是互益性,自我治理,民主决策,这种社会保障与服务功能与福利国家保障计划的不同之处在于,它不仅是一个保障体系,而且构成一种联络纽带、参与机制、社会网络,在保障的同时发挥了诸多社会功能。

志愿生活为英国社会沉淀下丰富的社会资源和信任资本。慈善组织往往是社会信任度最高的组织,有人形容,在英国,如果你有一个慈善号,站在街上路过的人就会前来捐款。在当今选民政治参与热情下降的情形下,政府甚至开始专门设立“活跃社区”、“公民参与”、“活跃公民”等科室部门,以期借力志愿部门的信任资本,增进公民对政治的参与。

当然,志愿部门在经济和就业方面的贡献也不容忽视。2013-2014年度英国18.1万家慈善组织的年收入总和648亿英镑,用于慈善目的的支出540亿英镑,它们拥有约1800亿不动产,90万雇员,370万志愿者。约翰霍浦金斯大学1995年数据显示,英国经志愿部门的经济支出达到GDP6.6%,如果把志愿者创造的价值也计算在内则高达8.7%9.2%;同时,雇员数相当非农就业人口的6%,如果将志愿者的服务时间也折合在内则数量要翻一倍。

三、英国如何监管和支持志愿组织?

英国没有一部针对志愿组织的立法,志愿部门是一个开放的范畴,只要不违反一般法的原则,结社是随时按需要志愿进行的。

如果组织持续运作并涉及到人、财、管理等方面的事项,为了与个人责任区分开,它们会去寻求一个法律形式。英国的志愿及慈善组织最常采用的法人形式是有限责任公司,以及新型的慈善公司组织(CIO),如果它不需要设立法人,那么也可以采取信托、非法人社团等非法人形式实现自己的目的。

假如组织目的落在法律界定的13类“慈善目的”之内,并且组织的年收入超过5000英镑,那么它们需要到慈善委员会进行慈善组织的登记注册。注册过程很简单,只需要提供组织的银行账目和财物信息、经所有理事签名的组织治理文本、联系方式、年收入超过5000英镑的证据,如果是公司还有公司法人证书,然后在线填写表格,回答关于慈善目的、组织名称、治理结构和成员、资金来源等一系列问题,在资料完整的情况下慈善委员会于5个工作日内予以完成注册;如果提供的资料不全,比如“慈善目的”陈述不清晰,没有说明公益属性,问题未答全等,最多可能需要45个工作日补充材料。假如慈善委员会决定不予注册,那么会书面告知不符合的原因,组织可以改正后重新申请,如认为自己被误判也可以要求慈善委员会重新审核,或者向慈善法庭提起诉讼。

每一个通过注册登记的慈善组织都将得到一个独有的、显示其慈善地位的编号,即所谓“慈善号”。“慈善号”的含金量相当高,有了它,组织可以享有所得税、营业税等的减免,为捐赠者提供税前抵扣待遇,进行公共筹款等等。慈善号是全国统一的,慈善组织活动没有受注册地点的地域限制,它们可以自由设立地区分支,或者和其他组织结成联盟、再新设立慈善组织。

当然,与如此优厚的特定权利相关,慈善组织也受到特定行为的监管。对慈善组织的监管最主要体现在资金上,特别是筹款行为、包括职业劝募师和商业合作筹款,以及交易行为、尤其与宗旨无关的交易。另外慈善组织不得参与竞选等政治活动,以防利用慈善资格的政治现金。总体上,监管慈善组织的目的是保障公共资源不被滥用而不是管制组织活动;监管的限度是保证组织的合法运营,而不是活动的绩效或合理性。更多的组织运行责任,是组织治理结构中理事们的职责,以及慈善市场中捐赠者的选择了。

英国注册监管慈善组织的机构比较特殊,称为“慈善委员会”,它不是政府的一个部门,而是依据慈善法设立的,专事履行如下四项法定职能的“公共体”:登记注册,慈善支持,监管慈善组织,对慈善组织的违规和不法行为展开调查。英国有大约800家类似的“公共体”,它们由法律设立,财政拨款,负责人政府任命,但不向首相而是直接向议会或法院负责,独立于政府运作,履行法律赋予的特定职能。如英国负责福利彩票分配职能的“大彩票基金”也是这样一个公共体。

最后值得一提的是英国志愿部门与政府的关系。1998年英国在国家层次签署《政府与志愿及社区部门伙伴关系协定》(COMPACT),是世界上第一个由政府和非营利部门签订的伙伴关系法律协议。它一共有5本准则,分别是:资助和购买、政策咨询、志愿、黑人与少数民族组织、社区组织准则,确立了政府和志愿部门之间的合作原则和彼此的承诺,其后为很多国家学习效仿。COMPACT的起源,是英国一家大型联盟型慈善组织--“志愿组织国家委员会”(NCVO)在迈入21世纪前对志愿部门发展所开展的调研和预测报告。关于21世纪志愿行动的调研报告。NCVO是英格兰最大的“伞状组织”,创立于1919年,目前有11000个会员——其中很多自身就是伞状组织,覆盖英格兰志愿部门约1/3的范畴。志愿组织的联盟与再联盟,是其社会力发挥的关键因素之一,英国志愿部门多形态、多层次的体系,使其小到深入社区,大到与政府部门构成伙伴关系,在社会治理和国家治理中都发挥出重要功能。

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贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
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