印度的NGO

2018-01-04 17:40:34
分类:未分类

(原发于《学习时报》,2015.8.20)

一、多元社会中的NGO

2013年印度GDP1.88万亿美元,位世界排名第十。据霍布金斯大学非营利部门国际比较的数据,2000年印度非政府非营利部门的总支出达28亿美元,相当该年GDP0.6%;雇佣600万人员,相当全国就业人口的1.4%,其中志愿者占了56%,远高于38%的国际平均水平。上述数据在国际比较中规模不大,不过它的统计范畴是一个狭义定义,基本局限于“发展型组织”,因为印度没有一个统一的对于非政府组织(NGO)的政策或统一界定,其他形式的公民自发组织未计在内。印度内务部估计在印度注册登记的NGO大约有200万个,研究者认为没有登记的还有一半。总体而言,印度的NGO为数众多、内容广泛、各式各样,是印度多元社会的写照。

考察印度的NGO,需要理解印度的国家特征。首先,印度是一个在诸多维度表现出多样性的国家,它是联邦制国家,各邦政策各异,多种族、多宗教,不同人群文化信仰差异,传统种姓制度遗风仍然作用于社会分层。第二,印度从英殖民成为独立民主国家后,延循了英国普通法法治传统,公民自由权利得到较大尊重。第三,印度有浓厚的信仰背景,不仅80%多的人信仰印度教,而且伊斯兰教、基督教锡克教、佛教及其他多种宗教亦盛。种姓、贫富分化、宗派林立,印度听起来是一个充满张力和矛盾的地方,但它的社会表现出的包容性、社会信任、稳定,以及心灵与自然的安宁,往往超乎人们预期。多元既是印度的特点,也是理解其秩序的钥匙。一位印度人形象地说,“印度是不会崩溃的,因为它本来就是崩溃的。

印度有记载的志愿服务和NGO的历史可以追溯到公元前1500年。自吠陀到佛教时期,宗教鼓励个人为社会服务的精神对于志愿慈善的发展起着主导的作用。印度成为英国殖民地之前,福利活动和社会服务的责任在很大程度上是由国家、宗教和社会组织共同承担的,民间的宗教和慈善组织在教育、医疗、济贫、救灾、文化等方面扮演着活跃的角色。

18世纪后期-1947年的英国殖民统治时期,印度NGO的发展与社会变革和独立运动紧密相连。19世纪初基督教传教士大量建立学校、医院等慈善机构,19世纪后期到20世纪初兴起由本土社会精英主导的学校、学院、新闻媒体等,商会也得到较大发展。其间,甘地倡导的非暴力不合作和他所领导的民族独立运动,倡导社会全面发展和志愿参与观、乡村工业和自治社区建设、平等教育体系、妇女权利等理念,深远影响了印度的NGO

1947年印度独立,后独立时期的NGO呈现发展蓬勃和政府控制的双重特征,构成一对在紧张中演进的关系。一方面,独立激发了方方面面人们的激情和期待,多样新型的NGO大量涌现,包括五十年代追随甘地的志愿组织,六、七十年代的行动组织或非政党政治组合、福利性志愿组织、西方协助组建的发展组织、社区自治组织等。另一方面,印巴分治的冲突和国内形势需求也强化了政府的社会控制,1950年宪法赋予了政府在政治、经济、社会等各方面更强的权力,相应削弱了非政府的角色空间。

19756月到19773月印度经历为期21个月的“紧急状态”,此后至今也被称为“后紧急状态”。此间两个因素突显:一是政府大力资助NGO来承担自身功能,从八十年代“六五”计划并开始将民间参与纳入规划项目;二是国外资金扮演着重要角色,九十年代政府陷入严重而持久的财政赤字后鼓励私人投资和国外资金援助,世行、亚行、欧盟、UNICEFUSAID等多边或双边机构项目纷纷设立,国外基金在印度的办事机构迅速增加,这些国外援助资金大多要求有NGO的参与,从而一方面出现了不少依托于国外资金的以“NGO”命名的组织,另一方面政府出于控制资金的目设立了许多官办NGOGONGO)。

二、印度NGO的功能特点

与其他发展中国家相比,印度的NGO显现出较高的活跃程度。在印度,结社是自由的,由于社会历史原因,宗教慈善、社会福利、权利运动,成为贯穿印度NGO发展的主线。1970年以前社团最主要的理由是宗教,占到35%以上,如今这个比例不断下降,“社会福利”的宗旨越来越凸显出来。目前活动领域前四位依次为:宗教、社区和社会服务、教育、体育和文化。城市中宗教仍然主导,农村则更多教育组织。印度的NGO有一半以上分布在农村,合作社非常发达。

印度25岁以下人口占一半以上比例,15-64岁人占64%。丰富的劳动力在非正规部门——包括非营利部门中就业比例很高,不过非正规部门的生产率却有待提升。在印度,70%以上的NGO只有一个甚至没有专职人员,有10个以上专职人员的不到1/10

印度的捐赠来源也与英美的个人捐赠为主有所不同,其捐赠单位主要是家庭,40%以上的家庭进行过慈善捐赠,在德里这个比例超过80%。另一个特点是捐赠主体不是资本精神激励下的富人而主要是下层民众,有研究称68%的捐赠来自于农村地区,约2/5来自于年收入少于25,000卢比的低收入家庭,只有很少的一部分来自于年收入在税收线(10万卢比)以上的家庭,中学或以下教育程度人占到捐赠者的2/5。人们捐赠的前三位理由分别是道德责任、回报社会和宗教信仰。

与其他NGO发达的国家类似,印度NGO有着活跃的联盟和网络结构。印度志愿行动网络(Voluntary Action Network India,简称VANI)就是一个全国性的倡导与NGO支持组织,它建立于1988年,自己定位为一个在中央政府、邦政府、地区政府以及印度NGO之间的催化剂。VAIN的会员中又有二十多个联盟体系,从而构成一个多层次的网络联盟。印度NGO网络联盟的活动很多是基于议题基础的,例如在公民权利、公共预算、化解社群矛盾和争斗、参与式发展项目等方面,都有NGO联盟的声音和行动。

三、印度NGO法律制度框架

总体上,印度的法律保障自由结社的权利,不过在独立以后,对于NGO的监管程度比殖民时期有所扩大了。

根据印度的法律,NGO开展活动并不需要进行注册登记,登记只是其获取某些资格或优惠条件的前提。印度民间结社的法律地位非常稳定,至今社团登记仍然遵循1860年英殖民时期颁布的《社团登记法》。该法适用图书馆、美术馆、学校、博物馆、志愿组织、基金等各种组织,登记的条件非常简单,任何7名或以上个人,为了教育、文化科学、社会福利等目的,均可登记为社团。除此以外,印度的NGO还可以登记为以下四种类型:依据1882年《印度信托法》和1950年《孟买公益信托法》范本登记为公益信托;依据1956年《印度公司法》第25节登记为非营利公司;依据1904年《合作社法》和各邦的合作社法登记为合作社;依据1926年的《工会法》登记为工会。

印度比较特殊的法律规制一方面是对宗教捐赠。1890年《慈善捐赠法》、1920年《慈善和宗教信托法》,以及1995年《伊斯兰宗教公产法》等,专门规定了宗教捐赠。其中伊斯兰宗教公产是一个典型问题,法律通过规定公产理事会的产生和构成,为统一印度境内伊斯兰宗教公产(穆斯林内部捐赠)管理设立了法律依据。

另一方面是外国捐赠。依据1976年的《外国捐赠管理法》,NGO接受国外捐赠,必须证明自身的文化性、经济性、教育性、宗教性或社会性计划,此外还必须履行向中央政府登记、特定账户接收、披露每笔捐赠的来源和用途等法律责任。另外,下列组织不能接受外国捐赠,包括:各种政党、涉及政治候选人的组织、涉及报纸专栏作家或出版者等的组织、政府官员等。2010年修订法案赋予了政府更大的监管权力。2010- 2011财年印度注册登记的NGO中有2%,即约40,000家在《外国捐赠管理法》下注册。

今年4月,8975NGO因未提交前三年度的海外资金申报表被政府注销登记,这显示出莫迪政府上台一年来对NGO严格限控的姿态。分析其原因,与印度NGO在社会运动中的活跃有关,莫迪总理意图以强势政府姿态推动印度经济,而各种女权抗议、核电抗议、滥开矿产抗议等等社会运动,显然使得政府的步调难以更快,对NGO的严控也是扫清政府强势挺进经济路上的障碍。印度的权利运动与政府发展规划的张力由来已久,早在十年前笔者考察印度的时候,就亲历孟买政府非常羡慕地向考察团“取经”:中国浦东是怎么实现如此快速而有规划的开发的?面对孟买市中心紧靠着高楼大厦下的一片片贫民窟,一家NGO则表示:分散在市内的穷人更容易找到生路,除非政府能够改善他们的处境,否则不可以为了城市环境把他们赶到郊区的集中住宅。

经济崛起和多元价值关怀在印度的发展中不停碰撞。印度社会部门内部亦反思自身,二十世纪八、九十年代以来理想性已经比独立初期大大弱化了。一方面是被政府资金收买,远离社会运动。比如在一些工程事故或贫民窟问题中,NGO本来是民众利益诉求的表达者,但在政府掌控资金的压力下,它们有可能撤出民众利益表达运动。另一方面是NGO成为跨国公司利用优惠条件开展市场调研等项目、服务于公司目的的工具。尽管有“理念被捐助者导向捕获”和“志愿精神被专业化导向捕获”的忧虑,印度仍然是一个充满多元力量的社会。如前述近九千家接收境外资金的NGO被政府注销执照,已经有NGO联合发声抗议,或诉诸法庭程序。印度的NGO未来如何走向,要在多元中理解,印度社会是在张力中继续的。

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名家简介
贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
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