为什么发达国家NGO也发达?

2018-01-04 18:40:33
分类:未分类
(原发于《炎黄春秋》2016-2-4;转载《理论参考》2016-2-20)

NGO即非政府组织,在不同情况下也称为非营利组织(NPO)、志愿组织、公民社会组织等,这些概念各自强调的侧重点不同,但核心含义是一样的,即具有非政府、非营利性质的社会自组织。所谓非政府性,指它们的组织方式特征,有别于政府的强制性、行政性的组织机制,而是公民自发、志愿、多元的自我组织;所谓非营利性,指它们的组织功能特征,有别于以利润或财富为目的的企业,而是以某种成员共同的、或者社会公共的利益作为组织存在的目的。简言之,NGO是公民为了彼此互益的目的、或者社会公益目的,志愿结社的产物。

有一组数字值得深思:霍布金斯大学进行了大型的国际比较研究,在全球36个国家中,NGO构成的整个社会部门规模达到GDP总和的5.4%,这一数字的国别差异显著,荷兰的社会部门规模达到GDP15%,而巴基斯坦的社会部门只有GDP0.3%之微不足道。在将各国社会部门的发达程度综合量化计算成百分制的指数后,将全部36个国家的社会部门指数排列出来,出现了非常有意思的图景:发达国家和发展中及转型国家截然分布为前后两个群落,除了中间地带有个别国家存在3-5分的交叉外,发达国家的公民社会部门水平普遍高于发展中及转型国家,最高和最低国家分值落差55分。

发达国家NGO也发达。经济发展与NGO的发达水平之间为什么呈现出高度的一致性?特别需要看到,这个水平不是指NGO资产的绝对值,而是指该国NGO经济量占本国经济规模之间的比例。换言之,它说明,经济发达的国家,也是NGO在社会经济结构中占比更重的国家。它反映了现代社会的治理结构,其背后隐含着对社会部门认知的理念,正如英国“政府与志愿及社区部门关系协定”(COMPACT)总则第一条所说:一个健康的志愿及社区部门是民主社会的构成成分。

NGO作为公民自组织机制,它的意义到底在哪里?

一、为什么会有NGO

首先,NGO是志愿精神的产物。所谓“志愿”,本质的含义并不是不要报酬地服务,而是指出于自己意愿的、个人自由意志选择的行为,与志愿相悖的是强制性和非被动性的要求。NGO反映了公民社会的一种行为模式,即当人们在社会生活中遇到什么问题,他们想到的解决方式,是有类似问题的人一起组织起来,解决存在问题,它是公民自发、自治、自我负责的社会组织方式。托克维尔早在19世纪初发现美国社会的特点:“假如公路上发生故障,车马行人阻塞不通,附近的人就会自动组织起来研究解决办法。这些临时聚集在一起的人,可以选出一个执行机构,在没有人去向有关主管当局报告事故之前,这个机构就开始排除故障了……人们的愿望一定会通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足。在志愿精神强的地方,解决问题的方式是身边的、即时的、多元的、自发的、公民作为主体的,这种志愿机制带给人们最大的好处是,由于公民的参与体现了自己意志的选择,他愿意为自己的选择结果负责。相比于将一切问题责任上交外在权威处理的社会机制而言,习惯自由选择、志愿机制组成的社会,人们更容易认同经由自我签约形成的规则、法律,自我承担责任,表现出公共精神。缺乏这种自治经验的国家,往往担心人民有了自由便会无视法律,无视他人的权利,殊不知事实恰恰相反,自由才是公民责任的来源。

第二,宗教情怀是NGO公益价值的重要来源。英语“公益”(Philanthropy)或“慈善”(charity)的词源就是基督教的“博爱”或“上帝之爱”。中世纪直到11世纪之前的英国,教会在教育、医疗等社会功能中扮演了最重要角色;1213世纪宗教慈善逐渐转型向世俗化、专业化的慈善组织,如牛津大学、剑桥大学,以及大量的志工医院等均是这种转型的产物;中世纪后特别是宗教改革后,新教倡导的理念促使宗教捐赠大量转变为直接对济贫、教育、医疗等的公益事业捐赠,如美国17世纪兴起的哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学等公益机构,早期即是依托教会兴办起来的。佛教、伊斯兰教,对慈善捐赠表述各异,但均有类似情怀。时至今日,宗教信仰仍然是人们捐赠的主要动因,宗教释放的公益慈善力量是巨大的。

第三,资本精神是现代NGO的发动机。20世纪初,在资本主义强大发展的美国,创立了最早的一批现代基金会,奠定了将私人财富联通到社会公益的专业捐赠现代公益模式。当时美国首富“钢铁大王”卡内基设立了以其命名的基金会,他在有生之年几乎捐赠出自己所有的财产,单他兴办的图书馆就有3500座。从卡内基及其同时代的赛奇、洛克菲勒,到今天的盖茨、巴菲特,一代又一代富有者,将自己的终生财富投入基金会,注入社会公益事业。拼命赚钱、拼命省钱、拼命为公益而花钱,为什么会出现这种现象?他们的动机是什么?卡内基把最真切的想法写入了自己的小册子《财富的福音》:“拥巨富而死者以耻辱终”,这句经久不息流传的名言,映射的正是新教资本精神,即以财富为荣、以无节制浪费为耻,资本家只是上帝之神圣目的的财富管理者。这是支撑现代社会繁荣与公益的资本精神。也是为什么我们看到,志愿公益恰恰在资本主义的土壤中繁荣,为什么大的资本家往往也是公益家。倘若抱着资本家就是“为富不仁”的心态,是很难真正理解和深入市场经济的。

最后,当今的互联网时代可能正在为NGO加入第四大价值基础,即互联精神。互联网在技术天性中的无中心化、开放性、点对点直联等特性,既为公民的自组织结社提供了手段基础,互联网本身又需要开放自主的社会治理结构来适应。在互联网时代,无视社会自组织结构,几乎就是逆时代而动,互联网和NGO是天生的伙伴。

二、NGO有不可替代的社会功能吗?

在最直观的意义上,NGO贡献于经济体量和社会服务。社会部门的经济支出量在英国占GDP6.6%,在美国占6.9%。同时,非营利部门创造的就业增长与总就业增长速度在八个国家平均达到3:1。数字背后意味着大量社会服务的提供,主导领域是教育、医疗和社会福利服务,如英美的大学、医院绝大多数是非政府非营利机构,同时也是它们代表了最优秀的教育、医疗水平。那么,如果上述社会功能政府都可以履行,NGO是不是就没有必要了呢?事实上NGO更重要的意义还不在于它做了什么,而是它怎么做的。NGO代表的自治社会结构本身对现代治理意义重大。

首先,NGO让社会不是被动管理而是主动治理。通过参与,每个人不仅是被服务者,而且成为治理的主体。发达国家NGO的捐赠多是以个人捐赠而不是大企业或机构捐赠为主体,如美国个人捐赠额达到GDP2%;另一方面是广泛的志愿行为,如1/416岁以上的美国人在NGO做志愿者,英国志愿者的比例超过1/3。公民之所以成为公民,因为他们的社会生活是自我选择的,无论“被管理”还是“被服务”,都不能作为现代社会的治理结构。

其二,NGO累积信任和社会资本。同样由于NGO的参与性,社会服务的实现过程成为信任和社会资本的累积过程。多个世界信任度调查显示,在欧美国家,公益NGO往往位列社会信任度的高位,政府长期以来望尘莫及。以至于英国政府近年不断开发“伙伴关系”、“公民参与”等职能,借由加强社会纽带,提升公民对政府的热情,增进社会信心。几乎很难看到一个依靠强制力维持的秩序,人们之间可以产生充分的信任。

其三,NGO激发公民责任,养成公共精神。同样是一个行业标准,由政府制定后发布,政府就肩负了监管每一个相关企业落实执行的第一责任;当它出自行业协会,由于协会的民主控制机制作用,它的制定已经经历了业内企业的共识达成过程,标准首先意味企业的自我承诺,自律责任成为法律惩戒之前的有力约束。公益组织类似,一个治理结构健全的公益组织,在法律责任之前,理事的社会声誉、行业同辈压力、捐赠者交待责任、公众和媒体的问责,一道道机制摆在面前,激励NGO及其参与者的自律意识,法律监管只需要远远地在底线保驾护航而已。在很大意义上,是自由产生了自律责任,限制个体自由的社会,往往不是表现为人人为公,而恰是缺乏公共精神。

其四,NGO的多元治理达成稳定、平衡的社会秩序。以NGO为基础的社会治理结构是多中心治理,包容不同群体、不同利益、不同价值之间的平衡,最大限度地避免单中心治理中社会整体走向某极端的风险。NGO总是扎根于社会问题、在身边发生的,它的社会图景在社区、文化、历史中演进变化,不是统一设计出来一而贯之的。如资本化过程中出现基金会,劳工问题见证工会的出现,食品药品安全催生消费者运动,二战以后人道、环境、国际组织等兴起,NGO是社会问题的自我修复和秩序平衡机制。它的多元性为问题解决提供更广阔的可能,如扶贫,政府的手段只有低保和财政转移支付,而NGO扶贫,可能发现人的贫困、机会贫困、权利贫困、信息贫困、认知贫困、信仰贫困,可能提供“授渔”而非“授鱼”、“不同”替换“缺陷”、关注“弱势中的弱势”、发现“不开发的价值”、艺术心灵治疗、个人参与力量、以社会企业建立社区利益循环。相比于多中心治理的波浪式动态平衡秩序,单一中心的社会秩序更像钟摆,容易形成偏激,甚至破坏的极端、正反跌覆。

其五,NGO留存人类的超越性价值。与政府、政党、单位等组织相比,NGO是最接近志愿性的。虽然它们也可能流于项目资源引导,但能够经得住时间考验的NGO必定是宗旨导向的。宗旨或使命对于NGO的地位,如同利润对于企业。如盖茨基金会定位在“我们寻求开启内在于每个个体的可能性”,世界自然基金会的宗旨是“创造一个人与自然和谐相处的未来”,洛克菲勒基金会自创立至今宗旨百年未变“促进世界人类福祉”。NGO的行为体现较强的价值关怀,如一个环境组织更有可能倡导人们依据环境友好原则选择产品而不是购买国货;福特基金会在美国“反共”、政治恐怖的“麦卡锡”时期做出战略决定“对增进各民族理解的贡献而不是加强美国对付广大世界能力的措施”,逆流而上资助美国教育体系里非西方研究,为中国学做了历史性贡献。可以说,超越性的价值关照、人文情怀,甚至宗教性的信仰基础,使NGO比其他组织更可能超越经济的、政治的,乃至民族的、国家的利益,而承载人类的和未来的价值。

NGO的自治、自主、参与、民主、责任、开放等价值表达出现代社会治理的特征。可以说,发达国家不是因为发达才有NGO的发展,而是因为基于NGO的现代社会治理结构,所以才走向了发达。NGO作为公民自由结社的结果,供给了公民自治的能力、习惯、知识和经验,是社会信任、契约法治、现代民族国家的基石。发展中国家欠发达的原因正在于最深层根基的欠缺,而不是金钱和GDP

三、什么样的法律政策使NGO的活跃成为可能?

各国NGO的法律政策、管理体制各有特点,但欧美发达国家对NGO的法律制度原则基本是类似的。简单说,就是结社自由、免税激励、行为监管。

一个非政府非营利性组织的成立,是公民结社权利的表现形式,因而是公民自由行使的。NGO不需要经过任何政府许可或登记而开始活动,它们只要不违反一般法原则就可以了。如果组织运作需要一个法律身份,来保障人员、资金、管理等方面权益,他们可以选择去登记法人、信托,或非法人社团等其他法律形式,人们最常采用的法人形式是非营利公司;自1601年英国颁布世界上第一部《慈善法》创制了公益信托制度,信托已成为非法人形式的最重要机制。不过采用哪种法律形式仍然是NGO自由选择的,不同法律形式只相当于给公民提供了不同式样的“权利-责任”套餐而已。

开放登记保证了结社需求的表达空间,免税优惠则是NGO蓬勃生长的阳光和肥料。在英国,有13类领域被法律视为“慈善目的”,覆盖了减贫、教育、宗教、健康、社区、艺术文化、体育、环境、弱势群体、人权、动物福利等范畴,被认定通过就意味着组织可以免税、向社会募款,并向它的捐赠者提供税前抵扣待遇,“慈善号”含金量极高。英国享有这种待遇的“慈善组织”有18万个,平均每300余人拥有一个免税的慈善组织。美国联邦税法有几十款各色的减免税组织,其中最重要的是501c3条款的宗教和慈善类组织,它们几乎享有各种免税,同时给捐赠者提供税前抵扣待遇;仅次之的是社会福利组织,自身同样免税,只是捐赠者不能享有税前抵扣。美国各类免税组织达190万家之多,占所有机构数的5.9%,按2013年报税数据,单501c3组织就有116万个,包括10万余家的私人基金会和106万家公共慈善组织。这样的免税力度,难怪NGO在社会经济生活中如此活跃。

NGO如此众多而各色各样,是不是需要政府强大监管呢?事实上,NGO受到的组织限制并不多,比如它们的活动范围可以在全国甚至全球,可以自由决定分支、分部、联合、联盟等的关系,可以自行发展星状、枢纽、伞状、创投、孵化器等组织形式,可以控股企业、组建慈善集团,对项目选择、资金投向、人事雇佣、公益支出比、高管工资、筹款及行政费用等等,一般法律也不做具体规定,NGO包括免税组织的自主度是很大的。一些国家管理者常常叹息国民的自律性太差,从而不断上演着“监管、逃避、加强监管”的悲剧,恐怕真正应该思考的是自律性产生的来源,反省被动管理模式对国民自律性造成的长久伤害。

法律如何监管,以保证社会自组织的运行秩序呢?首先,法律针对特定行为而不是特定组织进行规制,无论什么组织涉及“违法行为”都受到法律规制,而不以许可为条件事先设定“非法组织”。其次,监管以保障权利为目标而不是组织管理为目标设立,对免税组织的监管主要体现在公共筹款、交易行为、商业合作、政治活动等方面,目的是防止公共资源被滥用。第三,责任与权利对等,以激励自律机制,比如美国两种最重要的免税组织,一种享有更优惠的税收,相应要承诺的责任也较多,另一种则反之,优惠较少,相应较多自由,一个NGO选择哪种登记可以在权责之间做出自我权衡。第四,法律只做“合法性”的形式规定而不做“合适性”的内容判断,后者交由慈善市场的社会选择,如英美法律很少用强制性标准来约束免税组织,但是对信息披露的责任要求较高,美国免税组织的报税表,包括了工资最高的5人职位、姓名、年薪,最主要交易企业的名称、关联交易等,公众均可以详细查到;英国对会员组织有治理结构要求以保证组织的民主控制,但具体人、财、活动决定完全是理事和治理结构所规定的职责,监管部门不负责,更多运行合适、合理与否的判断,就交由慈善市场和社会选择了。

回到开篇问题:为什么发达国家NGO也发达?只能说,因自由价值而有NGO,因NGO而激励自治、责任及超越性价值,因法治自治的社会治理结构而支撑了现代社会的发展,后者正在不断演进NGO的逻辑,互联网就是最新出现的元素。

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贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
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