社会组织立法的两个朝向

2018-01-04 19:40:37
分类:未分类

(原发于《凤凰周刊》,“内地非营利领域立法的两个朝向”,2015.36。)


2015年对于中国的社会组织而言可谓是一个立法年。55日《中华人民共和国境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)》(以下简称“境外NGO法”)通过第十二届全国人大常委会第十四次会议审议,在中国人大网向社会公开征求意见;1031日,《中华人民共和国慈善法(草案)》通过第十二届全国人大常委会第十七次会议初次审议,同样向社会公开征求意见。相比于十多年来社会组织“三个条例治天下”的局面,半年内十二届人大两部法律草案相继进入公开征求意见阶段,这无疑是社会组织立法进程上的重要时期。

慈善法和境外NGO法几乎同步进行,两部法案草案却显示出很不一样的特色,使得国内外关注中国社会组织发展的人们颇多争议:此番立法给出的是什么信号方向?

先来看看两部法案的法律表现。从立法定位上,慈善法的立法说明指出了立法目的是“发展慈善事业”;而境外NGO法对修订情况的说明指出,“在明确对境外非政府组织的管理措施同时,应当相应增加一些保护性规定和便利措施。”从两部草案第一条的起首句可以看到,前者是“为了发展慈善事业,”后者是“为了规范、引导境外非政府组织在中国境内的活动,”首要立法目的,一是促进,一是规范引导。

从立法程序上,“慈善法”被研究者公认为“开门立法”的典范。自2005年民政部提出慈善事业促进法立法建议,2008年第十一届全国人大常委会将慈善事业法列入五年立法规划,2013年本届人大常委会再将慈善法列入一类立法规划、并确定由全国人大内务司牵头起草,社会讨论一直不断,两年来草案起草过程中,更至少有七个版本的学者建议稿或其他立法建议稿,学界、实务界联办的几个系列数十次专题研讨会,立法机关应邀参加、密切互动,如此吸纳专家立法、突破部门立法的模式,即使将之放到全国广泛的立法范畴中,也是对普遍的行政立法、机构立法模式的创新。“境外NGO法”则在二审稿向社会公开之前,始终处于内部、局限、低调的准保密状态,以致于当它初次呈现在人们面前时,学者、境内外NGO,甚至政府有关人员,都犹如在半空中突然见到已抛出的球,甚至不能有效说出是从哪里抛出来的。后者的立法过程,较目前中国一般性的立法过程,似乎更为特殊。

从法律调节对象上,慈善法针对的主要是“慈善组织”和“慈善活动”,境外NGO法则使用了“非政府组织”的概念。二者相同的境况是,无论“慈善组织”还是“非政府组织”,都是中国既有法律法规体系尚未使用的术语。现有社会组织被依据组织形式划分为社会团体、民办非企业单位、基金会三大类型,分别依据三个国务院条例登记管理,在人大立法层次上形成更加统一、内涵明确、责权清晰的一般性组织法的呼声一直存在。民政部曾几度试图推动“非营利组织法”的立法,联同学者的《中国非营利组织法专家建议稿》酝酿近十年、2013年作为书稿正式出版。上世纪八十年代党的“十三大”后,国务院还授权民政部专门成立《结社法》起草小组,并历经多方讨论修改形成了1993年送审稿。由于种种原因,近三十年来从结社法,到非营利组织法,各种立法尝试均未成现实;时至今日,一个“发展慈善事业”的慈善法,一个“规范、引导境外非政府组织”的境外NGO法,先后通过人大常委会的草案审议,是从社会组织或非营利组织的一般性结社现象中,分出了两个不同的子领域、从两个不同朝向着手实现立法目的。

从草案内容上,慈善法草案共911510302字,其中,“促进”、“鼓励”、“支持”、“权利”、“权益”,分别出现7次、9次、6次、3次、5次;境外NGO法草案二审稿共9677874字,其中以上表述分别出现2次、0次、0次、0次、2次。相比较,“管理”、“规范”、“监督”,在慈善法分别出现31次、4次、19次;境外NGO法分别出现53次、3次、13次。另外慈善法出现“合法”8次、“非法”0次;境外NGO法出现“合法”3次、“非法”7次。按照篇幅而言,除总则、附则,对组织和活动的规定外,慈善法列有专章的内容占全文的比例分别为:信息公开9%、监督管理7%、法律责任14%,以及促进措施10%;境外NGO法则主要在于:行为规范20%、监督管理11%、法律责任28%,以及便利措施4%。可以看出,慈善法在促进、鼓励方面比较积极,境外NGO法少涉及此;在规制方面,慈善法的思路侧重信息公开和依法监督,境外NGO法的管理色彩显著浓重,法律责任也更重大。

从社会意见反馈上,法律草案在人大网站上的一个月社会公开期,慈善法草案共收到4521843条建议;境外NGO法草案二审稿共收到2551803条建议。后者参与人数只有前者的一半稍多,而平均每个人的提意7条,是前者的1.75倍。直观社会反响,对于慈善法,延续了此前的开放和互动,形成又一轮密集讨论,虽然提出不少问题,较普遍的态度是肯定、聚焦修改出台。对于境外NGO法,表达出的几乎都是忧虑、批评,但实际更多的是沉默,即便关注者也谨慎触及这一话题,少量学者、NGO或国际组织举办了邀请式研讨会向人大汇报意见,在人大网上的意见征集,有近一半建议是到最后时刻猛增上去的。

概括而言,慈善法和境外NGO法,从立法目的、立法方式,到内容表述、侧重视角,都显得颇为不同,社会反响也较大差异。同届人大同期进行的社会立法,内在逻辑是什么?对于社会组织发展的宏观环境而言,迎来的是春天,是寒冬,抑或冰火两重天?

理解两部立法的思路背景,有必要回顾20133月发布的、经中国共产党十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,其中提出对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织直接登记的原则;方案说明同时指出,对政治法律类、宗教类社会组织以及境外非政府组织在华代表机构,仍需业务主管单位的审查。四类组织重点培育、优先发展,三类组织明确保留审查,是对“分类管理”的首次明确表述。

其后,201310月,慈善事业法列入人大立法规划第一类项目, 20144-7月有关部门进行有境外援助背景NGO的摸底调查,至今年立法进程可见到在切实推进。《慈善法》和《境外非政府组织管理法》,实际体现了中国目前社会组织立法的两个朝向,一方面是促进社会力量参与社会治理的需求,另一方面是管理、引导社会组织以维护社会秩序的需求,两个不同朝向的目的是通过对社会组织分类管理的思路实现的。

进一步看,之所以是“慈善法”,而不是更具一般性的“非营利组织法”、“公益组织法”,或者“结社法”,恰恰说明后一类观念中存在更大的认知分歧;在中文语境中比较狭义、救济性、最少权力内涵的“慈善”作为立法主题,显示出目前在整个国家层面对社会力量的认知和共识水平所在。不过因此,慈善法也面临一种尴尬境地:它既要尽可能实现对社会组织的促进效应,即所谓“大慈善”,又无法替代现有三类社会组织、三个条例,从而为实施效果留下一个基础性的疑问:“慈善组织”是谁?是现有社会组织的一种资质还是第四类新的组织形态?其法律权利义务的内涵在哪里?这种模糊性,说到底,在于“慈善”承载了超于其原意的促进社会治理的复合期望和责任。

另一方面,“NGO”的观念加之“境外”因素,则代表了对社会组织于秩序和安全的担忧之心。虽然在一个社会的改革与转型中,托克维尔早就看到“政治方面结社的无限自由,是一切自由当中最后获得人民支持的自由。”不过,目前改革历程并不完全是“先易后难”、“逐步开放”,而是在分类识别的基础上,有放有收、有进有缩。涉及政治、信仰、国际等因素的社会组织,可能面临比既往更多的限制。它反映了这些因素在社会秩序中的张力趋势,以及改革的艰巨性。分类促进、管理是对社会组织认知的发展,但如果社会结构不能尽快扩展自身的包容性、逐步扩大开放范畴,水位落差较长时间持续、升高,也会面临更大张力和挑战。

2015年正在进行的社会组织领域两部重要立法,第一,可以看到国家角色变得更加积极,从慈善法的十年动议到立法实现,从对境外NGO的“三不”政策到明确法律,国家对社会的形塑作用正在增强。第二,法律文本是社会共识的载体,它的实行效果仍然有很多文本背后的观念因素。一个较好的开端是,无论慈善法还是境外NGO管理法, 都将草案开放向社会公开征求意见,各方的对话、协商、讨论、参与,本身具有共识促进意义。实际的法律效果,是在互动过程中实现的。对于两部进行中的法律,在正式出台,以及实施一年、几年之后,回过头来观察它的实际效果和影响因素,将能更清楚看到上述立法方向的效应。

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名家简介
贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
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