社会力量兴办公益事业政策体系中的不公平性分析

2018-01-05 03:40:12
分类:未分类

(原发:贾西津,邢宇宙,“社会力量兴办公益事业政策体系中的不公平性分析”,《理论探讨》,2016-05-15)


:我国正在进行公益事业的全面改革,尽管近年来在理念上对于社会力量参与公益事业的意义得到认知,在养老、教育、医疗等不同领域政府也出台了许多促进措施,但是梳理现行相关法律政策体系,发现从社会资本的进入、运营监管到税收激励等相关维度,社会力量兴办公益事业仍然存在着系统性政策瓶颈。在改革方向上,需要从鼓励参与为主的现行促进政策,走向构建基于开放和公平性原则的政策框架,实现开放入口、公平运营、税收激励、法治监管

公益事业是旨在公共利益的非营利性事业。在单位体制下,公益事业的提供主体是事业单位,随着事业体制的全面改革,社会力量越来越成为举办公益事业的主体之一。社会力量举办公益事业,是指个人、法人或其他组织以非公共财政资金投入举办的公益事业,如民办教育、医疗、福利机构等,它们是社会力量参与公共治理的重要体现。

近年来社会力量兴办公益事业的意义逐渐得到认知,很多领域出台了相应的促进性文件,但事业体制的转型接轨是一个系统性问题,社会力量兴办公益事业与同领域事业单位相比,仍然面对着方方面面的政策瓶颈。本文基于对社会力量兴办公益事业的政策梳理,以及对民办学校、民办医疗机构、民办福利机构的实地研究,对相关政策体系进行系统分析,从如何消除政策体系不公平性的视角,提出促进社会力量兴办公益事业的制度框架。

一、促进社会力量参与的政策共识:鼓励与引导

在理念认知层面,社会力量兴办公益事业的意义正在逐渐得到认知。在过去十余年,尤其是党的十八大以来,一系列促进社会力量参与兴办公益事业的政策文件陆续出台。培育发展社会组织,鼓励和引导社会力量参与教育、医疗、社会福利等领域公益事业,成为创新公共服务提供方式的基本共识。

首先,在宏观发展思路上,“十二五”规划、十八大报告、十八届三中全会决定等总体纲要性文件,均明确提出鼓励社会力量参与公益事业,其中都特别提到了“鼓励社会力量兴办教育”,“鼓励社会办医”。十八届三中《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,将社会资金和社会组织的多种形式参与,作为深化市场体制改革、推进社会事业改革创新、创新社会治理体制等的综合体制改革组成部分。[1]

其次,在公益事业的不同领域,促进社会力量参与国家基本公共服务体系,在医疗、养老、文化、体育、助残、社会救助、扶贫开发、社区矫正等诸多领域鼓励社会力量参与的指导性文件陆续出台。如国务院办公厅发布《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》,[2]《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》,[3]民政部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》等,[4]鼓励社会力量兴办教育的文件也在进一步制定

第三,在机制构建上,鼓励社会投融资、通过政府购买服务带动社会组织参与等新型公共服务事业机制不断创新。201411月国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,[5]指出,鼓励社会资本以多种形式“参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设”,“加大社会事业投资力度”。2015年国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,[6]提出在公共服务领域“广泛采用政府和社会资本合作模式”。另外自20139月国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》[7]以来,一系列相关的配套政策出台,购买服务成为政府转型公共服务提供方式,带动社会组织发展的一种制度化方式。

第四,社会组织管理体制的改革,为社会力量参与公益事业提供了组织制度基础。十八大报告提出加快形成“政社分开、责权明确、依法自治的现代社会组织体制,指明了社会组织管理体制改革的方向。不过时至今日,社会组织登记管理的三个基本条例仍未完成修订,也体现了改革过程中的张力。现行对社会组织培育发展和管理监督并重的方针,贯穿在公益事业各领域的社会组织管理制度中。

总体上,从国家发展纲要性文件,到公益事业各领域的促进性政策,以及政府自身职能转型思路和社会组织管理体制的改革,可以认为在认知层面,对社会力量参与兴办公益事业已经形成一些基本共识。不过,目前政策促进较多侧重于鼓励社会力量的参与、社会资本的投入,以及加强政府的引导和支持,在两个维度上仍然存在制度衔接问题,从而影响了实践中社会力量的参与:其一,在既有以审批、规划、管理为特征的公益事业体制中,社会资本或社会力量的进入门槛如何跨越,并与现行法律法规和各部门实际工作对接实现有效运营;其二,在政府引导和支持的架构中,社会公益事业不同于事业单位机制的运行规律是否得到充分尊重,从而使其成为一类公益事业的供给主体,而不仅是体制内资源的补充。在现有基本共识之上,如何使宏观的促进性政策落实在具体制度举措中,是下一步改革面临的难点。下文将围绕进入机制、运营监管机制、激励机制三个维度,梳理现行相关法律政策体系中社会力量兴办公益事业的政策瓶颈及其突破:(1)社会力量进入公益事业领域有什么门槛?(2)社会力量兴办的公益机构与事业单位是否面对公平的运营环境?(3)社会力量参与公益事业是何政策激励机制?

二、社会力量进入公益事业的入口门槛

社会组织是社会力量兴办公益事业的主要实现形式,如民办学校、民办医疗机构、民办福利机构等。由于我国社会组织领登记管理的法律政策框架至今基本延续了上世纪九十年代形成的原则,在社会力量进入公益事业的入口方面,存在较多显性及隐性门槛,很多社会力量参与的意愿难以得到实现。

首先是组织合法性的获得,以双重管理为核心的社会组织审批登记制度,使得社会力量参与始终处于公立事业规划审批体系的边缘。双重管理体制的核心特点是业务主管单位的前置审批,这种审批是一种“婆婆”式管理,从而社会力量不可能走在政府设计成熟的领域之前、只能作为公立资源不足时的补充。比如一个全国跳水冠军想为有潜质的孤儿进行体育教育,就很难找到业务主管单位;即使是常规的民办学校、医院、养老服务机构,业务主管单位对申请的受理仍然并非要件明确的法定责任,不同地区、甚至不同领导结果均可能有所不同。

如果是民办学校或医院,更额外需要各种规划指标的前置审批,如一家私人便民小诊所也必须在政府医疗机构规划之内,机构命名、执业范围、选址等,均要符合政府规划的要求。一方面体现民间特色的创新、专业细化领域,优势难以体现,另一方面公立机构总是对政府规划有近水楼台的各种便捷,民间资本在规划机会的竞争中处于劣势,导致社会力量参与的意愿或者落空无法实现,或者偏居一隅、为其进一步业务开展带来不便。同时,规划往往按照规模有不同审批级别,基于审批级别的门槛,民间资本有时要人为作出规模和领域的缩减,比如民办医院选择少床位、专科性,民办学校选择非学历培训,并不全是资本规模或市场、能力决定的。

其次,民办非营利机构面对更高的准入门槛和限制条件。如在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似机构的民办非企业单位,可以被判定为没有必要成立的;另外民办非企业单位不得设立分支机构等,制约了其发展空间。

第三,民间资本投入的多元意愿却少实现途径。现行制度中没有对于捐资和投资进行区分,民间资本一旦投入,即类似于公益捐赠,出资人不再享有任何财产权利;在民办教育领域,更被定位为只能有非营利性投入。[8]由于现行制度不能充分反映社会资本投入的多元动机、予以相应的权利义务规定,从而无法严格实现监管意图,并不得不衍生出类似合理回报的含混界定,使得捐资意愿不能享有充分的公益权利,投资意愿的回报需求又只能通过不规范运作实现。

第四,民间资本以多元方式投入公益事业受到局限。除了现金和可以折合现金的实物投入之外,诸如房产、股权、证劵、专利等各种非现金形式的捐赠,目前多难以实现,公益信托至今基本无法操作。

第五,对于民办学校、医院等大资金投入量的公益事业机构,所有要素齐备再申请政府审批登记的程序,造成民间机构的隐性成本,也使得一些投入意向因此中途放弃。规划、审批、登记的流程在财政支持的事业单位体制下,只是效率问题,对于社会力量的投入却可能决定存亡。比如申请一所学校或医疗机构执业许可,需要在各种设施、大型机器、专业技术人员等全部齐备后,向政府申请,从提交申请到机构开始运作又经历数月甚至经年的时间,期间继续维护投入,这种储备资源以等候审批的方式给民间资本带来巨大的隐性成本;由于变动因素造成的成本沉没,对于立足未稳的新建机构更是起跑线上的加负。

归结起来,在社会力量兴办公益事业的入口处,存在着自由裁量的行政审批、政府规划、准入限制、对资本投入意愿和投入形式的选择性限定、资本等候行政的程序设置等方面的约束,在社会力量参与公益事业的意愿与其实现之间形成了门槛。深层原因,是事业单位体制下行政规划、审批、管理的模式,对于社会事业机制形成的体制歧视、轨道错位和新轨缺位。在广东、浙江等地方创新中,出现无主管、零门槛、引入竞争、联盟连锁发展等登记领域的开放尝试,出资人产权、开放公募及投融资、对股权及证劵等新型捐赠形式认定、公益信托等社会资本投入领域的新型拓展,认缴制、承诺制等符合社会资本运作规律的资质审核程序探索,激发了社会力量多种形式投入公益事业的活力,为今后公益事业体制改革提供了宝贵经验。

三、社会力量兴办公益事业的不公平性竞争

在社会力量兴办公益事业的运营过程中,面临着与同类公办机构的非公平性法律政策环境问题。非公平性体现在不同领域、不同层面、不同环节,是一个普遍的体系性问题。问题的根源是我国现行公益事业体制根植于计划时期的单位制,它在建立运行过程中已经整合为一套自上而下、内在闭合的规划计划、资源配置、行政管理的系统环,社会力量作为新要素在进入这个系统环的过程中,几乎在每一个对接点都面临不匹配问题。

首先,现行社会公益事业的法规政策体系,主要对应于计划体制的事业单位机制,社会力量举办公益事业,在资金运营、人员编制、户籍、职称评定、档案管理、福利和社会保障、监管治理等方面,[9]很难享有同等政策和政府扶持,无形之中增加了民办公益事业机构的运营成本,在很多情况下民办机构无法与公办事业单位在公益市场上进行公平竞争。

在资金运营上,社会力量举办公益事业的产权制度不明确,操作中对于产权的处置带来困难,如有关公益机构运营中的出资转让、退出、与企业合作、融资、信贷抵押等产权处置问题,都会面对到产权不明确而难以实现。如民非可以投资设立公司成为股东,但是收益不得分配,现实中存在的出资转让容易引起纠纷;募捐资格不对公募基金会以外的组织开放,民非机构不能向社会募集资金;针对民办社会事业的融资机制,缺乏明确的可操作的针对民办社会事业的信贷办法,融资渠道不通畅、抵押贷款难;民非与企业合作的规则也不清晰,难以处理收益回报和关联交易的关系,以至于合理的合作也容易受到质疑。这些都阻碍了社会资本投入公益事业的积极性和发展速度。

在人力资源上,社会力量兴办的公益事业机构中,有大量专业技术人员,如医生、教师、会计师,以及职业资格人员,如社会工作者、养老护理员、心理咨询师等。职业资格许可逐步取消、职业资格认证社会化已成为趋势;但是对于专业技术人员,其职称评审、人员编制、职业技能培训、社会保障等方面,民办机构与公办事业机构差异很大,制约了其专业化发展。比如民办学校教师或民办医院医务人员参评职称,存在包括户籍、档案、单位职务数额和结构比例限制等各种制约因素,职称评价标准也与公立机构存在差别,使得民办学校或医院很难为自己的专业技术人员提供职称评审的渠道,进而成为其吸引和留住优秀人才的瓶颈。有些机构获准采用自己的评审体系,以解决专业人员的待遇和发展等问题,但如此又在人才流动时出现障碍,在民办机构之间,特别是民办机构与公立机构之间,正常的人才流动几乎很难实现。

第二,各项法规政策中设置的限制条件,很多互为前提,形成连锁反应,即使某项政策要素改变原则,也很难在系统环中衔接,发生实际效果。比如职称评审资格与户籍有关,户籍又与人事编制相连,而子女就学、购房及其他人才福利,也以编制相关的户籍为条件,即使有些地方放开职称评审资格,实际最后的实现仍然只是在编制相关的体系之内。再如医师多点执业,政策已经非常明确,但是目前的技术准入标准和价格标准跟医院等级挂钩,能否开展相关手术、服务价格主要取决于医院,而非医生是否具备相应资格,实际上有资质的医师仍然只能绑定在相应的事业机构之内。可见,以事业单位体制和人事编制制度为核心构建的公益事业运行体制,是一个很强的环环相扣的闭合回路,在其中某个环节上对社会力量参与的政策支持,未必能够看到相应的效果实现。

第三,现行法律政策中许多看似平等的要求条件,由于考虑的只是成熟运作期组织的情况,对于新设立机构--也即民间力量兴办公益事业普遍所处的阶段——恰恰构成不公平的竞争环境。比如医院大型设备的指标,以相应技术人员资质为前提,而对于尚无设备的新建医院,本不可能招聘备有相关技术人员。再如对医疗机构的医保定点资格的评定,需要提供上一年度的业务收支和治疗量等依据,对于新设医院意味着至少必须实际经营满一年才可能提交申请,而在纳入医保之前一个新医院要吸引大量患者又是难上加难。所以,看似“一视同仁”的要求,其实从出发点上根本忽视了社会力量进入公益事业初创阶段的情形。

最后,在执法监管和各种政策要求执行过程中,社会力量兴办的公益机构,往往处于毫无自主性的地位,从而可能遭遇过度执法或被选择性执法。比如,当一个政府部门出台了某项整改要求,公立事业单位如果延迟执行,甚至对某些一过性的不合理要求予以忽视,是有能力依据自己实际情况进行调整的;而一个同样的民办公益机构,无论对于合理还是不合理要求,如果不完全地、及时地予以贯彻执行,就可能面临更严厉的惩罚甚至运营无法继续。这种现象反映了社会力量在兴办公益机构时,相比体制内主体的弱势地位,它形成了民办公益机构事实上的权责不对等,有时会不得已承担一些额外责任。

目前,缩减体制内外差别的改革有所提出,一些地方在事业单位改革中开始弱化编制的意义,如20155月北京市出台《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》,[10]对现有高等学校、公立医院等,提出逐步创造条件,保留其事业单位性质,探索不再纳入编制管理。不过,真正走向公平性原则的运营环境,有待政府与社会的系统性改革,从单位体制、计划体制,转向法治治理、社会和市场选择。

四、税收激励对社会力量兴办公益的缺位

从国际经验看,税收优惠政策是社会资本举办和捐赠投向公益事业的首要激励机制。在我国,事业单位普遍享有免税的事业票据,与此相比,民办公益机构的税收优惠政策几乎是缺位的,它已经构成社会组织登记管理体制改革中最为滞后的一个领域;与税的法定特性相关,税收优惠政策也是社会治理地方创新中最少涉及、创新最有限的环节。税收激励机制的欠缺,构成我国社会公益事业发展程度与经济发展水平不相称的主要原因之一。

促进民办公益机构发展的税收优惠政策包括两个方面:一是非营利机构自身所享受的税收优惠,二是向非营利机构捐赠的组织和个人的税前抵扣政策。民办非企业单位是社会力量举办公益事业的最主要法律形式,按照现行税收制度,民非是三类社会组织中最难、最少获得免税资格的社会组织,很多民非接受捐赠亦需要按营业收入纳税;在企业和个人的公益性捐赠所得税税前扣除方面,民非整体被排除在税前抵扣资质之外,向民非的社会捐赠者无法享有税前扣除待遇,严重影响了社会资本进入公益事业的捐赠热情。

税收政策激励的改革,将涉及税种、税负、相关票据制度,免税的要求和流程、免税政策的可获得性、便利性、延续性、一致性,捐赠者免税的资质和流程等问题,这些都影响到社会力量进入公益事业的积极性。

另外,除了税收激励,在社会力量兴办公益事业的支持性政策中,政府购买公共服务是正在兴起的趋势。不过,对于公共服务购买形式的支持,民办机构获得项目的机会有限,公办事业单位仍然在项目申请中占有明显优势;并且,相比政府对于公立机构的财政投入相比,通过政府购买服务支持社会组织的资金规模仍然很小,而且手续繁杂,往往花费大量时间。总体言,公共服务购买无法代替税收政策的作用,对社会力量兴办公益机构的税收激励,应该是下一步改革的重点之一。

五、构建以开放和公平性为导向的政策框架

社会力量兴办公益事业的发展,与政府职能转型和事业单位改革,是一个相互匹配和支持的体系。我国经济体制改革的路径是一个释放市场空间的过程,公益事业体制改革目前同样处于需要释放社会空间,激发社会活力的关键时期。进一步解放观念,以开放促改革,是促进社会力量兴办公益事业的前提。

开放观念,不仅要认知到社会组织的作用,还需要认知到它的作用机制,尊重社会力量自身发展的规律。目前在国家政策层面对社会组织的作用已经逐渐认知,出台了一系列鼓励和支持社会力量兴办公益事业的政策文件,如何使得促进政策产生实际效果,与其加强重视和引导,不如更多地开放观念,加大力度开放社会组织的设立空间,开放公益市场的竞争,开放资金投入的多样形式,并切实削减事业单位的体制特权,开放公共资源,使公益事业服务的提供从政府负责走向市场为主体配置资源的社会选择。

开放是改革的动力机制,这是中国经济改革实践所证实的规律;社会公益事业发达的国家经验同样显示,社会力量进入公益事业的基本制度架构,应该形成进入阶段的充分开放、运营阶段的自治治理和法治监管、以税收为核心的政策支持激励,其中开放也是前提。十八大报告提出政社分开、责权明确、依法自治的现代社会组织体系,自治是现代社会组织体系的落脚点,法治是自治如何实现的途径,政社分开、责权明确是改革的主要任务。

在改革方向上,从当前促进社会力量兴办公益事业的共识出发,在鼓励与引导为主的政策创新基础上进一步深化改革,构建基于开放和公平性为原则的政策框架。具体来说,围绕畅通社会资本的进入、公平化公益事业的运营、建立公益投入的政策激励、实现法治自治四个环节,提出以下政策建议。

(一)借鉴商事主体改革,社会力量进入公益事业朝向零门槛

1.推进双重管理体制改革,扩展公益组织的直接登记

十八大已经明确了包括公益慈善在内的四类社会组织的直接登记制度,由于社会组织管理的三个法规尚未修订,目前直接登记制度在各地的实践程度有较大差异。其中,公益慈善类是界定最为模糊的一类,广义的公益组织涵盖了会员互益类组织之外的所有社会组织,而狭义的慈善概念被局限于民政部门救灾救济的职责范围。促进社会力量兴办公益事业,除法律规定需要前置审批的之外,应在公益领域普遍实行直接登记;对于办学、办医等法律规定有许可证的领域,也应该推进简化许可要件、易化审批过程的改革,借鉴商事主体改革经验,从事前审批制转向事后追惩制度推进。

2.降低准入门槛,易化社会力量举办公益机构的路径

一方面是在设立的条件和流程上,如注册资金的要求、场地的条件、人员的要求等,特别是对教育、医疗等资本投入较大的机构,要求场地、技术、人员等各项条件齐备、再提交政府审批的形式,这个过程往往需要半年甚至更长时间,前期投入的沉淀资本代价高昂,应该同企业一样采取承诺制,在其开展相应活动时能够达到相应标准即可。

另一方面是对公益机构扩展的各种限制,如只能在核准的领域、地域活动,不能设立地域分支,对同业竞争的限制,没有公开募款资格等。可借鉴商事主体负面清单做法,除某些不可进入或需要特许的领域之外,也应该对社会力量开放,从只能在许可的范围做许可的事情,到自由进入、依法规制。广东、浙江等地区已经有一元注册、接受家居地址、负面清单、承诺制度、放开公募资格等的尝试,力图实现社会力量进入公益的零门槛

3.明确社会力量投入公益事业的多元产权选择

目前对社会力量举办公益事业只有相当于捐赠的一种产权形式,而由于实际出资人的多种需求,在教育等领域又不得不采取合理回报的模糊界定。这一方面不利于多种社会力量投入形式的实现,另一方面对产权运作带来困境。国外经验一般是给予举办者或出资人多元开放的选择,同时对每一种不同形式相应的权利义务做出明确规定。相当于法律提供给投入者一系列权利义务菜单,从而使他们的不同目的都可以通过法律规范的形式实现。

首要的一点是区分捐资和投资举办公益事业。对于捐资,相当于出资人按照捐赠享有税前扣除资格,放弃产权要求、建立由理事会代表的独立公益产权,建立的机构是具有免税资质的公益组织;对于投资,相当于出资人产权,法律可以依据公益事业的性质对之予以一定的税收等方面优惠,同时相应对其产权在使用、转让、融资、撤出等方面做出一定条件限制,也就是可以包括限定性产权和企业形式的出资人完全产权。

对于非资金性质的投入,如股权捐赠、证劵捐赠、实物捐赠、地产捐赠等,以及信贷、融资等形式的资金投入,目前还大多难以实现,严重阻碍了公益事业对资源的吸纳力,探索多元形式的公益资源投入制度,这其中每一项认定都将很有意义。比如除设立法人组织外,公益信托是国际上公益事业设立的最常见形式之一,在我国法律上已经承认的公益信托形式,如果能够在执行层面予以实现,会打开社会力量投入公益的一条新路径。

温州市对登记为民办非企业单位的学校、医疗机构、养老机构,明确出资人所有权,以及转让、继承、赠与的条件,极大地激发了民间资金办学、办医、办养老的热情。这说明产权形式创新的潜在动力是明显的。总之,借鉴商事主体改革,开放注册登记、降低准入门槛、实现多元产权选择,是打开社会力量举办公益事业水源的举措。

(二)从行政体系到社会市场,双向推进公益事业的公平运营环境

社会力量举办公益事业,除了进入的入口阻塞外,另一个主要困境是运营艰难,其核心问题是与同类公办机构的不平等竞争。推动民办公益机构的公平运营政策环境,不是简单的给民办机构扶持、将之纳入规划等问题,它涉及从行政化单位体制到社会化市场制度的体制性转型。因此这个转轨一定是双向的,一方面是事业单位特权的消解问题,另一方面是社会化公益机制的生成问题。以社会化机制逐项替换特权,降低体制”“制度落差,直至两边的水平面接近,朝向去除单位阀门方向设计各项改革,是转轨的路径。

首先是人的身份社会化,建立与单位脱钩的社会化职称评定、资格认证、医疗养老住房等各种社会保障体系、档案管理制度,逐渐消除编制所隐含的户籍、保障、财政经费、职业晋升、科研资格、人才流动、国际交流等一系列特权。如在职称评审方面,随着民办公益机构资源和能力的提升,应向两者开放同等的自主权,政府退出统一的指标评定系统,才能够解决其主体地位。

第二是资源配置的市场化。公共财政资源投向应向均等化服务方面发展,而不是供给现有事业单位的特权经营,特别是退出市场可以经营的领域,如特色办学、国际学校、医药市场等。对于土地规划、大型设备、招生指标、医保资质等各种资源配置的指标,有些可以交由市场和社会自主协调,如招生指标、设备购置;有些需要规划审批的,如用地、医保等,应考虑公益机构的发展阶段,政策设计不只针对成熟阶段的机构,而且充分考虑新办机构的进入问题。

值得注意的是,诸如给民办机构设编、将好的民办机构吸纳入体制内予以特权等措施,看似有利民办机构一时的运营,其实是强化现行体制、强化行政的反向改革,不是应有的改革方向。

(三)以税收政策为核心改善社会力量举办公益的激励机制

开放的入口和公平的运营环境,是社会力量兴办公益事业的基本制度保障。在此之上,基于中国社会力量发展薄弱的现状,政府如何激励社会力量更多投入和参与公益事业?税收政策是目前社会组织体制改革中最滞后、地方创新最少的领域,也应是未来改革的重点之一。

公益机构税收优惠包括两个方面:第一,对于公益机构有必要扩大免税对象,同时借鉴小微企业的税收优惠做法,不仅是针对所得税减免,应该考虑流转税问题,特别是公益机构接受捐赠资金,仍然普遍要支付流转税,非常不利于捐赠资金流向公益机构;第二,对于面向捐赠者的税前抵扣政策,目前民办非企业单位整体还未被纳入政策体系,应该确立它们的税前抵扣资格。

另外,目前税收政策中对于上述两方面的优惠,以及登记注册审批,全部是分别进行的,造成事实上的多重审批、多重部门、多重标准。借鉴国外经验,对于公益机构应该采取一键审批,即建立慈善号制度,将公益机构的登记注册、免税资质、捐赠者税前抵扣资格,乃至公开募款、捐赠免税的政策整合起来,将极大促进公益机构的发展。正在酝酿出台的《慈善法》是一个契机,能否实现对公益组织认定同免税资格认定的同步化,不再设置多重认定的税收标准,将是评估该法的一个重要指标。

(四)法治监管,确立社会公益组织的主体责任

如上所述,促进社会力量兴办公益事业的政策方向应该是开放入口、公平运营、激励支持,为保障这种开放、法治、自治的制度不断扩展,监管是必要和重要的。但是必须防止将监管视为管制,即依靠更多的组织手段和行政介入,必然在保证秩序的同时,抑制了社会活力。因此法治监管是应有的方向。

首先是政府监管法治化,减少行政手段,改变针对社会组织主体汇报、请示、批准、审查的婆婆式管理,而建立一视同仁的行为监管规则,明确社会主体的权利和责任,也明确政府和社会组织之间的权责,建设和发展契约关系。

其次是明确社会组织的治理结构及其决策权力、决策责任,更多通过自治监管和行业监管来实现有效监管和社会信任。总体原则上,通过保障社会组织的决策治理结构所实现的自治责任是首位责任,通过激发行业自律所形成的行业监管次之,政府的依法监管责任是底线保障,并以信息公开化为主要手段,减少行政性管理;同时,法律对公益组织的监管责任与公益组织所获得的权利必须是对应性的,组织所获得的税收优惠、财政资金越多,信息公开和社会交代的责任越大,接受政府监管越密切,反之则越应交给社会市场竞争选择。



参考文献:

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.新华社,2013-11-15

[2]国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知(国办发[2015]45).中国政府网,2015-6-11

[3]国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见(国办发〔201458号).中国政府网,2014-11-19

[4]民政部 发展改革委 教育部 财政部 人力资源社会保障部 国土资源部 住房城乡建设部 国家卫生计生委 银监会 保监会 关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见(民发〔201533号).民政部门户网站,2015-2-25

[5]国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发〔201460号).中国政府网,2014-11-26

[6]国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发〔201542).中国政府网,2015-5-22

[7]国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见(国办发〔201396号).中国政府网,2013-9-26

[8]民办非企业单位登记管理暂行条例.中国政府网,19981025

[9]上海复恩社会组织法律服务中心编.中国社会组织法律实务指南(2014版),2014

[10]北京市关于加快分类推进事业单位改革的意见.北京日报,2015-5-19

上一篇: 《慈善法》是有待支点的杠杆 …下一篇: 资格还是行为:慈善法的公募规…
  • 打印
  • 收藏
  • 分享到:
阅读数(1)  评论数(0)
名家简介
贾西津简介:
清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长。 研究领域:公民社会与治理
博文分类
最新评论