“中国式”大学治理模式逐渐成形

2013-11-04 09:08:00
 

——中国大学治理模式演进关注之一

题记:伴随着以下法律的实施或修改,《中华人民共和国高等教育法(修改建议稿)》(2013年发布)、《高等学校章程制定暂行办法》(2012年实施)、《学校教职工代表大会规定》(2012年实施)、《全面推进依法治校实施纲要》(2012年文件)、《高等学校学术委员会规程(征求意见稿)》(2013年发布)、《高等学校信息公开办法》(2010年实施)、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(2010年修订),中国校进入了一个相对法制化的时期,这也标志着中国大学治理模式逐渐成形。通过学习以上“规定”,有了一些感悟,拿出来与博友交流,希望得到批评与建议。

大学治理是大学各利益相关者之间权力与义务关系、决策与行政和监督关系的制度安排。在大学发展史上,先后出现了各式各样的大学治理方式。当某种大学治理方式经过长时间发展,固化为可以重复、复制的制度时,即可以称之为模式。以此为标准,当今大学治理模式依标准不同,而有不同的分类方式。伯顿•克拉克在《学术权力》一书根据联邦德国、意大利、法国、瑞典、美国、英国和日本七国治理模式把大学治理模式划分为欧洲模式、英国模式、美国模式和日本模式等。罗柏特•伯恩鲍姆在《大学运行模式》中则把大学治理模式划分为学会组织模式、官僚组织模式、政党组织模式和无政府组织模式。列奥·特拉克曼则在比较英国、澳大利亚、美国大学治理模式的基础上把大学的治理模式分为五种:教授治校模式、公司模式、董事会模式、利益相关者模式和整合模式(amalgam models of governance)。[1]以上这些治理模式经过办学者的实践,经过理论者的研究,其治理结构内各要素之间的权力义务关系,决策、行政和监督之间关系已经固化,并成为一种规律。这些治理模式之间有区别,但更多地是有某些相同的内核。所以说,这些模式也可以并称为英美大学治理模式。这些治理模式可以统称为董事会(理事会)领导下的校长负责制。

中国大学治理也经历了一个相当长的移植和内生创新的过程。在大学治理方面,中国先后学习移植日本、德国、美国的大学治理模式。如1902年的“壬寅学制”和《钦定高等学堂章程》,1904年的“癸卯学制”和《奏定学堂章程》是学习日本的结果;1917年蔡元培对北京大学进行的改革以德国大学为模板;1921年郭秉文在东南大学的改革则以美国大学为模板。这些改革延续到1949年新中国成立。新中国成立后,中国大学先后经历了“校长负责制”(1950)、“党委领导下的校务委员会负责制”(1958)、“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”(1961)、“党委领导下的校长分工负责制”(1978)、“校长负责制”(1985)。自1989年起中国公立大学开始全部实施“中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”(简称“党委领导下的校长负责制”)这种决策管理体制。并在1999年生效的《中华人民共和国高等教育法》中予以法制化。可以说,建国前中国大学治理探索的是实施英美大学的治理模式,而建国后,则一直在探索有中国特色的大学治理模式。经过60多年,特别是自1989年以来的实践探索,中国大学治理模式逐步成型,并走向模式化。以2011年教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》为标志,预示着中国大学治理模式已经形成。

中国大学治理模式的治理要素、要素之间相互关系与特点是什么呢?我认为要以概括为:政府重点掌控;党委全面领导;教师有限参与。

政府重点掌控:

中国政府对大学治理采取的是重点掌控的治理模式。在这种模式中,政府对大学进行有限授权,在大学治理的关键要素方面则采取重点掌握的方式。经过20多年的探索,政府目前主要掌管的要素包括:大学书记的任命,大学校长的选任,大学重要资源的分配,大学运行的有限监督和调控等方面。第一,大学书记、校长的选任。目前,中国大学的书记是大学实质上的“一把手”,排名也列第一。根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》,党委书记的产生由上级党委任命。大学校长的产生则采取相对灵活的方式,目前的方式主要有公开选拔。且无论这种公开在何种范围,形式如何,它都在上级党委组织部门领导下开展。同时,近年来地方官员与大学校长书记的交流任职,如天津大学校长李家俊、东南大学党委书记郭广银、北京大学党委书记朱善璐等都有在政府和大学任职的经历。这近一步强化了政府对大学书记校长任命的控制权。第二,大学重要资源的分配。政府对大学在资源方面的控制权主要包括对大学规模的控制,对大学类型控制,对大学科研项目的控制等,并通过这些控制达到控制大学运行、控制大学财政收支的目的。对大学规模的控制,主要是控制大学的招生规模和各类型学生比例,并通过生均经验划拔的方式控制大学的收入。对大学类型的控制,则是通过命名一些项目,然后按项目进行管理。如“211工程”、“985工程”、“2011计划”(高等学校创新能力提升计划》)、“小211”(中西部高等教育振兴计划》)等,这些项目直接关联着经费的划拔,关联着大学今后的发展。对大学科研项目的控制,主要是政府控制国家大型科研项目运行,并采取竞标方式诱导大学的科研活动。第三,大学运行的有限监督和控制。政府对大学的监督已经逐步常规化,可以预见的有:本科教学工作水平评估;教育部学科评估;重点学科、实验室评估;党建评估;思想政治教育评估;精神文明建设评估等。此外,教育还要求各大学对日常运行情况进行信息公开,并为此发布了《高等学校信息公开办法》。目前较为常规的信息公开要求有:985211工程大学本科教学质量报告。同时,为了加强对大学运行的监督和控制,政府主管部门还制定了为数不少的项目评比办法和细则。但不管如何,对大学运行,政府主管部门已经逐步采取放开的方式,而不是直接控制的方式,实际上是一种有限监督和控制。

党委全面领导:

中国公立高职高专以上大学全部实施“中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”(简称“党委领导下的校长负责制”)。明确规定了高校党委的职权“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权,其领导职责主要是:执行中国共产党的路线、方针、政策,坚持社会主义办学方向,领导学校的思想政治工作和德育工作,讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务的完成”。[2]但实际运行中,党政很难分开。党委主管干部的任命权,主管大学事务的决策权,具有党员身份的校长是党委的副书记,不具备党员身份的校长也会列席党委会议,大部分的校长也是大学党委委员或党委。大学通过党委这一机构已经深入到大学的方方面面。如此一来,实际上大学党委在全面领导大学。从人才培养,到科学研究,到社会服务,到文化传承与创新,每一项都是大学的重大事项,都需要党委决策。事实也是如此,大学党委书记基本是大学的第一校长,主管着大学的所有事务。强势的大学校长,特别是985工程大学的校长虽然可以有自己的作为,但他也不能忽视书记的存在,重大事项也需要党委决策。高等教育法规定的高校党委职责、校长职责最终都融合为一体。常说的“党委领导,校长治校”并不存在,大学实施的是党委全面领导,党委治校。

教师有限参与

在中国大学治理结构中,教师虽然是一个重要的因素,但教师在大学治理中的定位是有限参与。无论是学术事务,还是行政事务,或者是大学的其它事务,大学教师只有有限的参与权。这些有限参与权既有制度的保证,也有载体机构保证,同时也明确了具体的职责任务。第一,机构制度保证。高等教育法42条规定,“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”第43条规定,“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益。”近几年在这方面的探索逐步进入深水区。如一些大学明确规定学术委员会的组成人员,规定校领导退出学术委员会;2012年开始实施的《学校教职工代表大会规定》第24条明确要求,“教职工代表大会根据实际情况和需要,可以在教职工代表大会代表中选举产生执行委员会。执行委员会中,教师代表应占多数。”第二,规范任务范围。大学学术委员会可以对学术事务行使咨询权、评价权、甚至决策权。教职工代表大学则可以对学校事务提出议案,听取校长报告,同时可以要求学校党委和校长对大学事务进行说明。

中国大学治理模式,从政府层面上讲,可以贯彻政府意图,密切大学与政府的关系。从大学层面上讲,决策权与行政权的统一,有利于减少决策执行成本,提高工作效率和效能。从利益相关者角度讲,大学重要的利益相关者教师和学生可以通过明确的载体反映自己的诉求。但在实际运行中,如果运行不畅,也易出现大学政府化官僚问题;出现大学书记校长协调问题;出现学术权力虚位问题;出现二级学院自主创新能力缺失问题。不管如何,中国大学治理模式已经成型,大学治理结构要素之间的关系、位置已经明确,剩下的工作只是对现有治理模式进行完善修复的问题。



[1]  Leon  Trakman.  Modelling University Governance[J]. Higher Education Quarterly20082):63-83.

[2]  中华人民共和国高等教育法[Z].199939.

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刘广明简介:
刘广明,男,山东临清市人,河南工业大学思政学院教授,教育学博士,继续教育学院院长、职业技术学院院长兼磨料磨具工业职工大学 校长 lgmx806@163.com
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