当前收入分配改革难在何处?

2011-03-05 19:33:30
分类:未分类
  新一轮的调整收入分配改革已箭在弦上。自2006年以来,党和政府一再将“调整收入分配”写入最高文件,并至少有过六次以上的、似乎马上就要拿出方案的举动。不过时至今日,方案还处于难产中。国家发改委表态说:今年无论如何要拿出一个可供具体操作的办法来 。此言掷地有声,但这半年又快过去了,方案还是没有拿出来。据说发改委有一个讨论稿已送国务院,但又被退回了,要求进一步修改。我听到这样的消息,不禁产生了一个疑问:收入分配改革在中国,到底难在何处?
   按照中央的有关精神,所谓收入分配改革可概括为六个字:提低、促中、限高。这表面平静的六个字下面,潜藏着复杂敏感的学术问题、社会问题甚至政治问题。举一例:关于低、中、高的识别问题,即谁是低收入、谁是中等收入、谁是高收入?理论上讲,只要将全体国民的收入分布函数找到,再循国际惯例分出10%的最高收入、10%的最低收入,余下的80%就是中间收入了。但这个在其它国家很容易实现的问题在中国却非常不容易,原因很简单:统计数据不支持。换言之,政府掌握不了、因而也提供不了国民收入的真实数据。因此,现在关于高、中、低收入的划分,就不是基于清晰、无可争辩的收入数据,而代之以行业、职业、地域等模糊标准,比如,我们会笼统地说:央企高管收入过高、房地产商收入过高或者产业工人收入较低、农民收入较低,等等。
   主体既不清楚,政府工具、政策力度也就不可能精准甚至大大偏离。以个人所得税为例。按国际惯例,个税是典型的收入分配工具,通过累进税等一系列精巧的设计达到收入多的多交税、收入少的少交税、无收入的不交税甚至可获得“负所得税”的功用,而且还可随着经济周期的波动自动调整,是一种典型的“良税”。但这一优良税制发挥功用的前提在于税务部门基本掌握纳税人的收入与支出状况,即实行所谓的综合所得税制。在我国,政府既不能得知个人的全部收入,也无法归集和确认相应的费用支出,加上老百姓的纳税意识整体上不足,因此反过来采取了一种简单的做法,即将所有收入分成11类,分别计征所得税,这就是我们常说的分类所得税制。分类所得税制有什么问题?大家现在都看得比较清楚了,简单地说,就是本来针对高收入人群的税收变成了专门针对工薪阶层的税收,也难怪全国物议沸腾。从这个例子中,可以看出黄仁宇所论及的几千年传统中国社会政府管理的一个大问题——不能对全社会实行数字化的管理——到现在还是没有解决。这直接影响着当下任何一项调整收入分配的政策措施的效果,从央企高管的工资到是否提高个税起征点,再到开征房产税,无不如此。
   除了政府管理能力不足导致收入分配一再难产外,我认为另有一个更重要的原因,那就是政府大包大揽,承载的责任太多,力图代所有利益群体、做一个令所有人满意的决策。比如,现在各类讨论都是将“收入分配”作为一个总括的概念在进行讨论,似乎是试图通过这么一项改革去涉及无数主体、同时调整所有的利益关系,比如政府与企业的利益分配(典型的例子是央企)、政府与公民的利益关系(典型的例子是房产税、个税),还有各类形形色色的、复杂的利益团体之间的关系,如农民和农民工收入过低的问题、离退休人员工资问题、事业单位人员和公务员公资的问题,等等……几乎要将当下中国社会所有突出问题一举包揽其中。我个人认为,这是当下讨论收入分配改革最大的误区!
   我曾多次说过,任何一项公共政策的核心都在于识别谁是赢家,谁是输家,然后通过谈判与妥协,寻找共同点,达成共识。其实这里还有几个未曾明说的假设,其一,对社会而言,公共政策是一个连续的过程,今天有,明天还会有,这是从时间维度上讲的;其二是公共政策是一个由多项分政策组成的综合体,有的人在这项政策中是输家,但在另一项政策上很可能是赢家,这是就空间角度而言。再说白一点,就是在各主体之间存在一个交易机制,当然还有这一机制背后的讨价还价平台。于是,有的人可能在这项政策上受损了,但可能在别的政策上受益,有的人今天受损了,但明天可能受益。正是这种基于自身利益受损受益的左右权衡和“下一次还有机会”的预期,才使得相关各方可能达到暂时的平衡,寻找到当时条件之下的共识点,形成并出台相关政策。
   以此对照我们当下的调整收入分配改革讨论,似乎是将很多主体、很多问题同时放在了一起,大家齐声嚷嚷,奏出一支极其混乱的交响曲,难于识别谁是赢家、谁是输家。其次,现行调整收入分配的口径太宽了,同时包含了多种政策,这也得使得各主体的身份很复杂,在一项政策是受益的,但同时在另一项政策是又是受损的,结果越发地扑溯迷离。翻开任何一本经济学原理,上面都明明白白写着收入分配是政府的三大职能之一(另外两项是资源配置和稳定经济),可见其宏观。进一步地,收入分配是由诸多分政策组成的,最粗略的分法就有收入政策和支出政策,收入政策之下在税收政策和利润政策,税收政策之下还要分所得税政策和房产税政策,所提税政策之下还要分企业所得税和个人所得税……难于尽数。至于支出政策方面包括的内容就更多了,如社会保障一项下面就有社会保险、社会福利和社会救济,社会保险中还要进一步细分,如养老保险、失业保险、医疗保险等等。以上均说的是再分配领域,而收入分配事实上还包括初次分配和第三次分配……一下子哪里说得完?
   尽管还不能确切地知道拟议中的调整收入分配方案中包括些什么内容,但从媒体传出来的消息看,确实是将多个复杂问题放在一起在说,结果就越发地复杂了,难于将讨论向纵深推进。有人问国家发改委一位参与起草方案的专家:你认为当前收入分配改革中最难的是什么?答曰 :形成共识。我抚掌大笑,表示完全同意。
   再进一步,难于形成共识的原因除了上面所言的政策本身过于综合,“一口想吃个胖子”以外,还有一个更深刻的原因,那就是我国当前缺乏公众有序参与、表达意见并正常互动的制度性平台。一方面是各方纷纷扰扰,各有各的理,另一方面是政府大包大揽,指望用一个极具综合性和全面性的调整收入分配方案来应对多主体利益冲突。这种思维的背后,仍然是政府万能论的思想在作祟。计划经济的失败已经证明政府不可能万能,三十多年改革开放的基本精神其实就是政府“把市场的还给市场”,获得了空前成功。现在,当改革进入深水区,涉及到各方利益分配、调整这样复杂敏感问题时,一方面当然需要政府主持大局,另一方面政府更要注重建立一个各方讨价还价的制度性平台,使相关各方能在一个明确的主题下进行互动并达成改革共识,由此可将极其复杂、综合的收入分配问题分散成一个个主体明确、主题清楚的具体问题,一个一个地讨论,一个一个地解决。总之,当前调整收入分配的困境再一次折射出:政府是该“把社会的还给社会”的时候了!
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名家简介
冯俏彬简介:
冯俏彬,教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖,2012年获得全国财政科研优秀一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客所有文章、观点,不代表所在单位意见。
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