我们需要什么样的巨灾保险(四)

2012-03-15 15:58:38
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  四、建立一种分地区、综合性的巨灾保险制度
   基于公共产品受益范围理论与我国灾害地域性的现实,再在当代公私合作理论的方向性指导下,同时借鉴国外巨灾保险和我国政策性农业保险的经验,就可以为我们思考、提出一种既适合我国国情、又具备现实可行性的巨灾保险制度提供一种的新视角。
   我们无意对巨灾保险制度进行从法律到机构以到至具体业务方面的设想,仅提出与流行的关于巨灾保险的讨论不同的几点意见:
   1、以省为主,建立集成多个灾种于一体的综合性巨灾保险制度
   如前,目前比较主流的意见是,我国巨灾保险制度应当分灾种、分地区建立。进一步地,由于汶川地震、玉树地震刚刚过去,留给各方面特别是四川、青海等地干部群众的印象还很鲜明,因此巨灾保险应首先以地震保险为突破口,以后再视情况分步骤将洪水、干旱等渐次纳入。对此,我们认为,这并不符合当前中国的实际情况。第一,我国各地差异极大,一些省面临着严重的地震灾害威胁,但另一些省则基本没能这方面的风险,如果要在全国范围内建立统一的地震保险制度,那些基本不遭受地震风险威胁的地区对此不会有积极性,即使强制推行,效果只会差强人意;第二,如果是一个全国性的地震保险制度,相关管理与资金责任就只能落实到中央政府身上,而这,正如实践所证明的那样,在当下之中国,有极大的难度。
   我们认为,可考虑将巨灾保险的层次从中央降低到省,以省为主来推动巨灾保险制度的建立。即,各个省根据本省的实际情况,将那些易于对本地区生产和人民生活造成重大伤害的灾种(包括地震)一并纳入保险责任的范围,形成一种以省为主的、集成多个灾种的综合性巨灾保险。在这样的分省模式下,巨灾保险制度设计中的诸多具体问题,如保障水平、费率、政府补贴的金额与方式等,均可在省内得到相对统一、合理的解决。
   必须指出,现有关于巨灾保险的讨论时时会地引证国外政府建立统一巨灾保险制度的例子以作为我国也应该建这样一个体系的支持,比如美国的联邦洪水保险、法国地震保险、土耳其地震保险等。对此需要进一步的分析。首先,法国地震保险、土耳其地震保险都是在一个国土面积不大、有较强的灾害同质性的国家建立的,因此不会遇到前面我们一再强调的强烈的地区差异以及实际付费与享受收益大幅度分享的问题,所以是可行的;其次美国联邦洪水保险固然是由出面推动的,但针对的却是某一跨多过行政区的流域,如田纳西河流域、密西西比河流域等,正如前言所言,对于跨行政区域的公共事务,由具有更高资源动员能力和协调能力的上一级政府来主持完全符合公共产品受益范围理论的有关精神,自然是合适和可行的。但是,这并不符合我国的实际情况。因此,我们认为,在我国建设巨灾保险制度必须基于我国是一个区域差异极强的大国的基本国情,同时要顺应改革开放以来我国地方政府主体性增强,尤其在财政领域已成为事实的联邦制的基本特点。这一点,在已有的讨论中已有体现,如林光彬提出“分省建设”的思路,另外也还有人提出分地区建设的思路。理论上讲,分地区肯定比分省更有规模效应,但是考虑到我国区域间的协调机制的产生和顺畅运转远非一日之功可以达成(这一点在历次关于政府间财权事权的讨论和财政体制改革的讨论中都清楚可见),而以省为主则具备现实可行性。当然,其间肯定会涉及到资金规模不大,抗风险能力不强的问题。这一点,我们将在下文述及。
   2、保险标的应定位于农村和城镇的居民住宅
   作为一种政策性保险,保险的标的应当是那些最易于遭到灾害袭击、最没有承受能力,对灾区的基本生产和群众的基本生活影响最大的方面。
   从近几次重大自然灾害的情况看,影响最大的主要是两类,一是农作物,二是农业生产资料,三是农村、城镇居民的住房。对于第一、二类,现有的农业保险已基本可覆盖,即使有的省还没有将农机具、农业设备列入可保目录,也只须增加而已,技术上没有困难。对于第三类,则是在现有保险体系中空白、且经历次灾害证明确实必须解决的问题。因此,我们认为,巨灾保险的保险标的应当明确为因遭受灾害影响的居民住宅提供保险。
   第一,农村居民住房。近年来已有多省进行试点农房保险的试点。从试点的实际情况看,与农业保险由中央支持,省级统筹的情况不同,农房保险总的来说 还处于省级支持,地县统筹的地步,更为细碎和零散。我们建议,可将农房保险提高到与现有农业保险同样的程度,中央财政支持,省级统筹。
   第二,城镇居民住房。比较而言,城市居民住房的情况远比农村居民住房复杂。目前,已有的一个看来比较主流的意见是,政府可强制性推行城市居民住房保险,具体可仿照“住房维修公共基金”的做法,由居民在购房时一并交纳相关的保险,且“新房新办法、老房老办法”。对此,我们认为必须要谨慎。一方面,已有的住房维修公共基金由于强制收取、管理混乱已成为社会高度关注的领域,并一再引发冲突。如果再强制收取一个保险金,而且这个保险还要每年收取,难度可想而知。我们认为,还是必须基于政策性保险的角度,政府致力于提供一种“买得起”的保险,通过保费补贴、税收减免等方法创造一种低费率标准的居民住宅保险,由房主自愿权衡购买。这当中可能会出现到保险部门的同志关心的覆盖率是否过小的问题,从农业保险的例子看,即使在没有强制的情况下,地方政府通过宣传、行政动员和其它一些管理方法,事实上还是解决了这个问题的。城市居民住房可以此为借鉴。
   世界银行曾对中国政府提出过一份建立巨灾保险的建议书,该方案中提到,巨灾保险还应针对风险承受力弱的中小企业,我们完全同意。不过,将中小企业纳入财政支持的政策性保险的范围,至少从目前看,还不具备相关的管理能力,以后则可视情况纳入。
   3、中央政府(财政)的责任
   同农业保险一样,中央政府有责任支持巨灾保险制度在各省的建立。这种责任体现在几个方面,一是将建设巨灾保险作为一项政策目标和任务,对各省提出建议和要求;二是给予资金支持,同农业保险一样,中央政府可通过保费补贴的方式,调动地方政府的积极性;三是协助各省巨灾保险分散风险,一方面可创造出一个由各省巨灾保险机构共同组成的“内部市场”,通过一系列的分保与再保设计,平滑各省巨灾保险的风险和资金责任,这种分散因为基于经济利益导向而更多是一种市场行为和自主选择行为,而具有更大的可接受度;另一方面,积极向国际保险市场上进行分保和再保,在更大范围内分散风险。四是在适当的时候也可支持巨灾保险的证券化进程。五是在各省巨灾保险、全国巨灾保险资金出现超赔以后,承担固定比例的最后责任。六是提供税费方面的支持与优惠。
   4、保险公司的责任
   在以省为主的巨灾保险中,保险公司总的来说是经办人的角色,利用自己的专业优势积极介入,具体形式多种多样,如招投标、特约、合同、联办等,具体的工作职责定位于销售巨灾保险、查勘、定险、理赔,同时积极参与相关的防灾减灾工作。保险责任方面,基本原则是风险共担,即在一定范围内(比如所收取或累积的保费总和)承担赔付责任,具体形式取决于与省政府之间的谈判,目前农业保险中浙江、北京等地的分层设计机制均可供参考。
   总之,巨灾保险作为一个负公共产品,一方面政府在其中负有当然的领导和推动作用,但与此同时,必须正视我国地域广大、自然灾害呈显著区域性的基本事实,注意打破整体政府、全能政府的认识局限,将政府的作用定位于通过政策前导、行政推动、保费补贴、税费支持等行政和经济多管齐下的方式,致力于将巨灾保险这种从保险业角度看属于“不可保风险”降低到保险公司可保、保险人可投的程度,继而在全国范围内形成以分保、再保为主旨的内部市场并在逐渐启动向国际市场的再分保等,以此方式为巨灾保险“托底”。另一方面,保险业则侧重于发挥营业网点遍布全国、市场资源雄厚和专业力量强大的优势,设计出巨灾保险的费率、赔偿比例以及相关管理机制并承担保单销售、理赔等具体事务……由此,在双方之间形成优势互补、风险分担、利益共享的合作机制,以达到协力共助、合作共赢的目的,推动巨灾保险制度的尽快出台。
 
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名家简介
冯俏彬简介:
冯俏彬,教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖,2012年获得全国财政科研优秀一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客所有文章、观点,不代表所在单位意见。
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