治理雾霾之一:庇古税的利与弊

2015-03-30 19:19:56
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上个月,央视前主持人柴静的一部《穹顶之下》的记录片热遍神州大地,在短短48小时内,该视频的点击量达到令人咋舌的数亿人次。在片子临近结束之际,柴静面对着背景上不停旋转的蓝色地球,温情地说:“所以我才凝视它,就像我凝视你;所以我才守护它,就像我守护你”。这一刻,无数中国人的眼泪禁不住夺眶而出。

是的,我们不能只是抱怨,而必须要做点什么,而且“就在此时,就在此刻,就在此地,就是此身”。柴静作为媒体人,唤起大众是她的使命,而作为学者,我们的使命则是要提出解决问题的可选择方案。希望此文可为其一。

从公共经济学的角度看,清洁的空气是一种“纯”公共物品。但凡纯公共产品,就免不了发生因众人的过度使用而致的“共有地悲剧”,进而对公共物品本身带来破坏。公海上的鱼群、拥挤的道路、楼道里的电灯……都是我们身边极其常见的“共有地悲剧”的例子。相对而言,污染的空气则可视为一种“负”公共产品(也有人称之为“公害品”),有着显著的负外部性,即污染者从得到了方便或收益,但不相关的别人却为之付出代价,比如在雾霾一例中,工厂、汽车、工地排放了大量烟尘而所有居民为之付出了健康的代价。更重要的是,空气污染还是一种“可移动的外部性”,可以在城市与城市之间、地区与地区之间、甚至国家与国家之间转移,从而进一步放大了负外部性的影响。

由于负外部性具有显著的“非经济性”,有损社会整体福利和效率,因此即使是从效率的角度(更不用说公平了),也必须采用一些办法进行减弱或消除。放眼世界各国治理环境污染的历史,在减少环境污染方面更多、更广泛使用的是经济方式(当然需要与法律、行政管制共同配合),通过某种精致的制度设计,将污染者的行为与其经济利益紧密结合起来,促使其主动地、自觉减少污染排放。庇古税即为其中之一。

    庇古是一百多年前的意大利经济学家,因提出“庇古税”而名垂青青史。针对环境污染(更广义的是负外部性),庇古提出的解决方案是向污染者征税或收费,以提高其污染成本,进而促使污染者自发降低污染排放。具体操作上,庇古税既可针对生产者实施,如正在立法中的我国环境税,也可针对消费者实施,如燃油税。

     庇古税是一种经典的减少环境污染的方案,为各国所广泛采用。其优点主要体现在两个方面,一是提供了减少污染的持久的经济激励,二是通过征税、收费,政府可获得一部分财政资金,用于环境污染防治的相关支出。但是,随着时间的流逝,庇古税的不足之处也越来越为大家所认知,一是税率确定困难,理论上讲,应当根据污染者排放的污染量确定个性化的税率,即“一企一率”,但这是完全不可能的,因此政府通常就只确定一个共用税率,并适用于所有的污染者。但问题随之而来,因为所有的比例税率都会产生“超额累退”的效应,在一个共同税率下,污染排放量大的企业承担的相对税负必须低于污染排放量较小的企业,进而引出明显的有失公平问题。理论上讲,污染税率应当随着污染排放量的减少而降低,但这也是不可能的,因为税法一旦制定就具有法律刚性,各国都不可能轻易进行调整。其二,在我国特定的情况下,收取污染税费因为可以创造一笔财政收入,对政府而言反而创造了一种收钱的激励,企业排得越多,政府收钱越多,如果同时公共支出方面又不能保证用于环境保护的话。这反而形成了公共政策的“逆向”效应,即污染越多,政府收入越多。其三,对于一些缺乏需求弹性的污染产品而言,庇古税的效应有限。以汽油税为例,在我国现阶段的公共交通条件和城市结构条件下,无论把税提到多高,都会因为没有其它替代品,车主仍然会不得不消费几乎同等数量的汽油,排放数量相同的尾气,此时加税,除了增加消费者负担,达不到环境治理的效果。

    以此而言,当前我国正在立法审议进程中的环保税固然不可缺,但也不可指望“毕其功于一役”。

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名家简介
冯俏彬简介:
冯俏彬,教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖,2012年获得全国财政科研优秀一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客所有文章、观点,不代表所在单位意见。
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