“省直管县”的三个“不清楚”

2015-05-25 21:01:59
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一、省直管县的政策目标不清楚

从政策目标上看,2002年实施省直管县,主要目标是解决基层财政困难。2005年前后各地大力推行省直管县,主要目标是“强县扩权”(东部地区)或“扩权强县”(中西部地区)。2010年全国范围内的省直管县试点,主要想为全面实施行政省直管县积累经验。表面上看,每一次的政策目标都是清楚的,但连贯起来看,就会发现三轮省直管县的政策目标之间缺乏连续性,且每一轮的试点都未能“善终”,而是不了了之。如上,财政部曾于2009发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,要求在2012年底,全面实施财政直管县(民族县除外),结果不了了之。2005年前后,各地争相对强县进行扩权、或者用扩权来强县,但最终是强县扩权有限,扩权也很难说就强了县,结果不了了之。2010年中编办推动的全国试点,拟拿出一套全面实施行政省直管县的方案,现在看来要达到这个目标也很难。换个角度,从各地的层面上看,省直管县在很大程度上成了万能药方,今天要应对基层财政困难,过两天要加快县域发展,再过些时候要保证农业大县、产粮大县不掉队,现在则是要推进新型城镇化,建设中小城镇等。总之,只要涉及到纵向行政体制调整的问题,都试图用省直管县达到“一招鲜”的奇效。

二、省直管县的改革方式不清楚

通过各地、各阶段的试点,各方面逐渐认识到,由于我国地域广大、各地情况千差万别,省直管县不能采用“一刀切”、“齐步走”的方式,应当“分类推进省直管县改革”。这一说法获得了广泛的赞同。但是,一旦落实到具体的操作层面,这里的“类”到底是指什么?如何分“类”?不同“类”的如何进行?现在看来仍然是大而化之、很不清楚。如有人认为“类”是地域概念,即分东、中、西部,在经济发达的东部地区,省直管县可先行一步,在经济相对不太发达的中、西部地区,省直管县可缓行一步。但是,一旦回到“真实世界”,就会发现这种建议在实践层面基本上没有价值,因为东部也有欠发达县,西部也有经济强县。还有一种“类”是按经济发展水平划分,其衡量指标主要是GDP总值与地方财政收入,以此划分,经济强县可率先进入省直管行列,或者通过赋予一些县相应的经济社会管理权限,将其培育成未来的强县。但实践中也可以看到,2009年以后,一些经济相对落后的产粮大县、民族地区的落后县、贫困县也陆续进入了省直接县的名单。如果用“乱花渐欲迷人眼”来的形容当前的省直管县改革,是一点也不为过的。

三、省直管县的政策出口不清楚

省直管县这一命题提出之初,各方面广为认同其实质是要重视农村的发展,特别是考虑到我国有70%的人口生活在县所辖的范围内,重视县的稳定、重视农村地区的发展就显得尤为重要。这一认识在有限的时间界限内,无疑是正确的,也是对早期工业剥夺工业、农村支援城市战略在一定程度上走偏的一种校正。但是,在基层财政困难问题得到初步缓解后,很多地方在选择省直管县的试点对象时,大多考虑的不是如何稳定农村、而是如何加快城市的发展,突出表现为强县扩权和扩权强县以及第三轮试点中一些省份集中力量培育未来的中等城镇。更重要的是,相当部分早已经事实上成为城市的经济强县、大县仍然滞留在省直管县的队列之中,与结果那些经济落后、财政匮乏的农业大县、民族县、边远县、贫困县争夺“省直接县”的帽子。这一现象所反映的实质是,对省直管县政策施行到一定阶段后,“已经发展起来的县应当往何处去?”这一政策“出口”不清楚。

由于以上三个“不清楚”,尽管中央对于省直管县的方向一直十分首肯,多次在党和政府的文件中指出要深化省直管县改革,但在实践层面上始终困难重重、疑虑重重,难于推进。

如果用更通俗的语言,以上三个不清楚可分别表述为“为什么要搞省直管县不清楚?”、“怎样搞省直管县不清楚”、“搞了省直管县以后怎么样不清楚”。根据我了解的情况,一方面有关方面有减少政府层级、提高管理效率的坚定意愿,另一方面对于深化省直管县改革又意见林立。一些最早搞省管县的省已失去了对于扩大、深化省管县的兴趣,另有一些省却还意图用好省管县这一工具。到底何去何从,基本上是一团迷雾,有待进一步研究和破解。

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名家简介
冯俏彬简介:
冯俏彬,教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖,2012年获得全国财政科研优秀一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客所有文章、观点,不代表所在单位意见。
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