事权划分五议

2015-06-26 20:40:41
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有消息说,今年财税改革将启动事权方面的改革。由于事权是讨论财权、财力和转移性支付等的前置性条件,在整个财政体制中具有决定性的作用,因此事权能不能划分清楚以及如何划分,是财政体制改革的重中之重。

“由粗到细”划分事权。关于事权能不能划清,曾经有两种完全不同的意见。一种意见认为在单一制下,中国各级政府之间的事权配置将长期处于“你中有我,我中有你”的状况,不太可能划清楚。另一种意见则认为,必须要划清而且可以划清,但需要经历一个“从粗到细”的过程,简言之,可先将已经认识清楚、各方形成共识的事权划清,一些现在还认识不清楚的事权先放一放,等以后条件成熟后再说。现在看来,后一种意见正在占上风,近期有好几份不同版本的事权清单研究成果面世。我同意第二种意见。1994年分税制以来,由事权方面的混乱而带来的整个财政体制的失能与失范,各方有目共睹,中央与地方都有调整的强烈意愿。更重要的是,经过20来年的“试错”式改革,主要事权配置的取向现在已经看得很清楚,典型的如宏观调控、基本公共服务、司法等,必须归于中央,而那些没有外部性的地方公共产品,理论和实践上都应当归于地方政府。至于近年来新增的各类跨区域事权,就属于现在还看不很清楚、需要留待以后慢慢明晰的事权。放眼整个事权配置,由于事涉中央与地方之间权力结构,关系到国家长治久安,因此财政一家的意见在其中所起的作用并非决定性的。对此,每一个财政人应当必知肚明。

断然抛弃事权划分的“属地化”原则。属地化是现行事权配置的基本原则之一,另一个是行政隶属关系,两者本质上是相同的,都是试图用一个地域的框框来分清不同层级政府的责任。周黎安曾用“行政发包制”来形象描述属地化事权的意思。我这样理解:有那么一位首长,先把全中国960万平方公里切成30个省,每个省长负责本省范围的经济、社会与政治(不含司法、军事和财政,这几样早被中国古代的皇帝们已经收到中央去了),然后省长再把本省切成地、市、州那么多的、稍小一点的地块,比如四川就切成了29个小块,市长、州长们再对这一小块内的经济、社会、政治负全面责任,然后市长州长们继续按县数切成小块;县长接着执刀,将县切成乡那么多的小块……到乡这一层,按现行的政府序列,切块就基本上完成了(不过在政府序列之外,还可以继续往下切,直到村、到户)。如此,全中国960万平方公里的疆域,就切成了一个个可分块而治的行政区域,每一个行政区域的长官均对本行政区范围的事务负全面责任。这种按属地原则划分政府间事权的方式,适合于交通、信息、技术落后的条件下,区域和区域之间相互分割、相互隔绝的、很少发生横向联系的情况,如我国数千年的传统社会、计划经济时期。当下盛行的“统一领导,分级管理”之政府间权责划分机制(更通俗的说法是“谁的孩子谁抱走”),其背后的实质是“属地化”原则的深厚影响。

以“事”分权、以“事”定责。在市场经济条件下,各地之间要素的融通、人员的往来,经济上的联系越来越强,资本无脚可走遍天下。特别是随着我国城市化进程的加速,人员的流动更是成为常态,特别是随着城市由“点”连成“片”、进而形成“群”、“圈”、“带各类跨区域公共问题凸显,跨区域事务增加,某一个单一的地方政府已不可能独自承担这类事权。因此此时讨论事权划分,就不可再从“哪一级政府应当承担哪些事权?”出发,而要首先考虑是什么样的“事”?其性质是全国性、区域性的还是地方性的?在此基础上,再细细分辨适合哪一级政府承担。简言之,在市场经济条件下,在城市化背景下,各级政府之间的事权划分要先着重于“事”,要就某一件事本身应该、或者说适合由谁来做来确定其归属。比如,对绿化管养、环境卫生、社区文化活动,谁是合适的责任主体,一望可知,无可争议;但是对稍大一点的公共产品,如区域内的供水供电供气等,就超出了一个基层政府的协调范围了,莫如几个行政区联合起来,建立一个区域性的共同体来做;再大一些,如交通路网、水利工程、流域生态等,涉及到更多的行政区,则需要更高级的政府来协调处置;再有那些涉及全局、高出省级行政区的事务,或者说流动性特别高,今天在此,明天在彼的事权,如社会保障,自然就归了中央政府。说到底,还是回到财政学中的一条基本原理,即根据公共产品的受益范围确定由谁来负责。

仔细辨识事权划分三原则。楼部长提出的事权划分三原则,即公共产品的外部性、信息复杂程度与激励相容,现在已经为大家所熟悉并广为接受,并将成为此次事权调整的基本原则。以我愚见,这三条原则并不都是针对事权划分,而各有所指。外部性自不必说,肯定是事权划分的不二法门。但“信息复杂程度”这一原则,就并不应当指向事权划分,而更多要应用于管理责任的分层。试举一例,在当下各方讨论中,“信息复杂程度”这一条,多指向医疗问题,即鉴于其信息极度复杂、极度动态,因此拟议中的事权划分方案是要将其作为共同事权,“中央出资、地方管理”。但是,从各国的实践上看,在医疗问题上,没有任何一个国家是由政府出资的,更不用说中央政府了。更准确地说,政府的主要责任是在全国范围内建立一个医疗方面筹资、付费、管理的制度体系,即医保体系,以此作为医院与患者之间的中介,实现在医疗这一“权益-伦理型公共产品”上的“按经济原则生产、按政治原则分配”的目的。虽然不排除在特殊情况下中央财政适当注资公立医院、培训医生、补助医保等,但这与泛泛而论的“中央出资”差距甚大,切不可在此对社会有所误导。对于地方政府而言,则主要负责具体事务,如对医疗信息的核查以及具体支付业务的经手等,这其中会涉及中央承担事权情况下与地方之间在管理责任上的委托。要如何做,才能不出现“中央请客、地方买单”或者地方政府的道德风险问题,需要重新设计中央与地方和地方之间的委托代理机制,而这也是一个新形势下的新问题。至于“激励相容”原则,在此有一定的体现,但更多是针对中央与地方、上级与下级之间的财力、财权划分问题,与事权划分是不同的。

与当前声势浩荡“三张清单”相结合。即使财政部门提出一张事权划分的清单,也只是建议性的。要将这件事全面落实到现行政府制度框架之中去,必须依靠其它部门,具体而言是负责“定机构、定人员、定职责”之“三定”的编制委员会系统。新一届政府以来,由中编办牵头,在简政放权、深化行政审批制度改革方面做了大量的工作,其中为各方关注的“三张清单”(权力清单、责任清单和负面清单)就与财政部门热切期待的事权清单密切相关,必须高度重视,善加利用。所谓“权力清单”是将各部门的行政审批、行政许可事项清理公示形成的清单,“责任清单”是将各部门依法律、法规所必须履行的“责任”整理而成的清单,两者都与事权清单有着千丝万缕的联系。目前,省以下各级政府已完成了这两张清单,按国务院要求,今年年底全国各省一级政府必须完成三张清单,国务院各部门要积极探索这三张清单。一旦完成,一张从中央到省、市、县(区)各级政府的事权清单就大致浮现出来了。诸位可以在网上详细看一下广东省政府和各级权力清单,只要重新组合一下,基本上就是财政界人士梦寐以求的事权清单。所以我认为,必须抓住机会,将现在主要在财政部门内讨论的一些事权划分意见紧密结合到声势更加浩荡、影响更加全面的“三张清单”之中,预防事权改革方面的坐而仅论道、议而不能行的窘境,痛失改革的大好时机。

“财政是国家治理的支柱与重要保障”。有鉴如此,财政改革更必须与其它改革紧密结合,共同推进,达成提升国家治理体系和治理能力的目标。

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名家简介
冯俏彬简介:
冯俏彬,教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖,2012年获得全国财政科研优秀一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客所有文章、观点,不代表所在单位意见。
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