重要的是破除“收、支、用、管”一体化——从彩票审计报告说开去

2015-08-13 19:10:20
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前日,国家审计署发布了《彩票资金审计结果》,霎时引爆社会舆论。相较于普通公众,作为研究者,我更关注审计所发现的彩票公益金问题。审计报告指出的问题有以下几大类:一是虚报套取,二是挤占挪用;三是违反规定采购、账外核算;四是违规购建楼堂馆所、发放津贴补贴等。报告同时指出,近年来无论彩票公益金还是发行费均存在大额结余。

我看完审计报告后果反而有些平静。因为所有这些问题都不出所料,都与我此前所做政府性基金研究中发现的问题如出一辙。这大约是因为彩票公益金本来就是政府性基金的一个组成部分,因此政府性基金使用管理上存在的问题当然也会具体体现在彩票公益金上面。换言之,彩票审计报告为我们认识政府性基金提供了一个极其生动、鲜活的例子。

近年来,我国政府性基金增长很快,以2014年为例,全国政府性基金总额达到54093.38亿元,占当年整个财政收入的40%左右,是除税收之外的政府第二大收入来源。但是,与税收相比,政府性基金在使用管理很不透明,又多涉及水、电、油等民生产品,十分牵动社会神经。去年底,新华社曾连发了10篇“钱去哪儿了?”的文章,剑指高速公路通行费、机场建设费、彩票公益金等多个政府性基金,引起各方面高度关注。一般地,社会上对于政府性基金有以下几个方面的置疑:一是收取的法理依据不足,有研究者称,在数十项项基金中,有明确征收依据的仅有6项;二是收取的标准不清楚,调整机制缺失;三是政府性基金使用管理信息不透明、不公开;四是历年均有大额结余,这在近年财政收支双双走高、地方政府债务负担沉重的背景下,十分引人注目。

我们研究发现,发生这些问题的主要原因在于政府性基金所采用的是一种“收、支、用、管”一体化的管理机制。要理解这一点,需要先厘清政府性基金的前世今生。资料显示,政府性基金是在当时国家财政收入有限、财力不支但根据当时的形势需要又必须要举办一些重大公共事业、建设工程的情况下,财政部门允许相关部门自行筹集经费所打开的一道口子。这与改革开放之初,由于中央财政困难,不得不允许各部门、地方政府“创收”情况的情况相类似。说白了,这相当于父母养不起孩子,只能挥泪让其自谋生路。

既然是自谋生路,当然不可能再施加过多的管理与约束。早期,各类政府性基金采用的是自收自支的办法,即部门自己收、自己用,财政部门基本不管。这种极端落后的管理造成的后果是十分严重的,一段时间各地方、各部门纷纷出台各色各样的收费项目,一度到了泛滥成灾、“民怨沸腾”的地步。1996年,国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》,将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算,这是“政府性基金”这一名词见于记载的伊始。但也仅仅如此,在相当长一个时期中,财政对于政府性基金的管理都是徒具形式,部门仍然是自己收、自己分、自己用、自己管。到了现在,即使修订后的《预算法》已明确了将所有政府收入和支出纳入全口径预算管理,部门仍然对相关政府性基金(另外还有各类收费)具有实质性的支配权。在现行财政管理制度下,政府性基金采用的是“列收列支”的方式,由相关部门负责征收、使用和管理,即使“收支两条线”已覆盖这些基金,部门对这些基金仍然具有实质性的支配权,这一点勿容置疑。简言之,“每项基金后面,都站着一个部门”。

由于缺乏制衡,由部门为主使用管理的政府性基金自然存在着诸多共性问题。前述彩票审计报告中指出的问题,广泛存在于每一项政府性基金的使用管理之中,而所谓不适当支用、补充部分人员经费与公用经费、高价采购等其实只是问题的一个方面,其它方面也是问题多多。在此试举两个。一是公众反映强烈的某些基金收取标准只升不降的问题,甚至在出现大量结余时也绝不降价,甚至出现了某些政府性基金收取年限已到,还换个名称继续收钱的恶性例子。这其实很自然,因为主管部门自身绝无可能主动降价,谁会将吃下去的肉自己吐出来呢?二是由于缺乏部门之间相互制衡,这些基金支用信息很难全面公开,即使迫于外力公开,其信息的可靠性、可识性也十分存疑。在某些情况下,甚至形成相关部门与财政部门之间的不对称博弈,若有资金缺口,要由财政补贴来托底,若有结余,则是部门蛋糕,财政无从置喙,十分被动。

必须指出,政府性基金不是我国独有,为支持重大基础设施、特定事项而实行专款专用的管理,在许多国家的理财实践中同样存在。如美国、英国、法国等一些发达国家,对于民航、交通、水利工程等重大基础设施项目,政府也给予支持和投入,也采用基金的方式单独管理。但收入方面,主要是通过规范的税收、收费来保证这些项目建设费用的后期债务偿还和建成后日常营运、维护的资金需要。税务部门负责取得收入,财政部门负责安排支出,项目管理部门只负责“管”和“用”,从而形成了适度分离、相互制衡的机制。另外,这些基金使用的信息全部公开,社会公信力很强。正是由于收钱的不用钱,用钱的不收钱,公共资金管理的规则才能全面地、普遍性的适用于这些基金,因此它们的基金就比我们这儿规范许多、效率高出许多、公众形象也好很多。

综上所述,对于包括彩票公益金在内的各类政府性基金,不能止步于问题揭示,而必须将现代财政管理的基本概念引入其中、覆盖其上。应当认真学习借鉴国际经验,以破除政府性基金的“收、支、用、管”一体化为核心,全面改革基金收取的方式与渠道,制度性地分离“收钱的”和“用钱的”,切实保证重大基础设施、社会事业的正当资金需要,同时适度引入市场化的基金营运方式,力争基金的保值增值。与此同时积极推进财政信息公开,全面公开基金收取与使用和详细信息以此防患于未燃,防止一次又一次地在舆论强攻下才手忙脚乱被动应对的尴尬局面。

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名家简介
冯俏彬简介:
冯俏彬,教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖,2012年获得全国财政科研优秀一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客所有文章、观点,不代表所在单位意见。
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