再论减税空间从何而来?

2015-11-09 16:52:31
分类:未分类
 

近期我国经济下行明显,社会上关于减税的呼声再起。事实上,随着中国经济进入“新常态”,经济增长速度由高速变为中高速,通过减税激发全社会的创新、创业活力,促进小微企业发展,增加就业,是社会各方面的共同期待。

但对照2015年以来的财政收支情况,无论中央还是地方,税收增长速度明显下滑。加之“营改增”正在向纵深推进,减税效果将进一步释放,这对于中央和地方财政的影响很大,如果再考虑到我国财政支出长期以来具有的刚性特征,继续减税就并不具备现实的可操作性。

更重要的是,2014年以来财税部门主推“六税一费”改革,这些如果全部做到位,其加税的效应要显著强于减税效应。具体地说,“六税”中除了“营改增”之外,其它几种都有明显的加税效应。一是房地产税,作为一个新增税种,其增加税收的效果十分显著,有估计说,一旦房地产税全部运行到位,将会产生上万亿元的收入。二是资源税,改革方向是从“从量计征”改为“从价计征”,设计上就是要增加资源型产品的税负。三是消费税,现在改革的思路是调整征收范围、变更征收环节以及改为地方税。从近期省汽油消费税上调的趋势以及消费税本身“寓禁于征”的特性看,今后消费税也只有增加、断无降低的可能性。四是个税,如果真的做到全面归集个人收入、以家庭为征收单位,毫无疑问也将带来税收的增加。五是环境税,其改革思路是将排污费改造为税,理论上不加税,但考虑税的征收刚性远远强于费,因此实际上也会增加税收。至于清理税收优惠,其增加税收的实质性效应更不待言。

必须说明,从我国税制结构上看,上述改革都十分必要而且急切。特别是房地产税、个人所得税等直接税种,长期而言关系到调节居民收入分配差距、促进社会公平以及形成符合现代治理框架下政府与人民之间新型关系的重任,对中国社会完成现代化转型具有非同寻常的意义,从现状与发展方向上看,绝对是需要加强而不是削弱。

那么,在此情形下,如何回应减税的社会关切?减税的空间从何而来?

通过分析我国宏观税负的结构可能有助于发现解决问题的思路。数据分析表明,近年来我国以税收计算的小口径宏观税负约为20%左右,如2014年仅为18.72%20151-8月为19.02%。无论是与发达经济体27.7%的平均水平相比,还是与发展中经济体的22.7%的平均水平相比,这个数字都很低。这说明,不论是现在,还是未来,从税收的角度探讨为社会减负的空间都极其狭窄,特别是考虑到转轨时期我国政府职能还将在一个较长的时期内保持较大规模和范围、社会保障和公共服务水平还需进一步提高时,就更是如此。

但是,如果是以财政收入计算,我国宏观税负就有所上升,2014年为22.05% 20151-8月为22.8%。如果再以政府收入计算,我国宏观税负则马上跃上一个新台阶,根据我们的测算,2014年我国大口径的宏观税负为30.45%20151-8月为28.24%。以此而论,社会负担的水平就并不低,也确有下调和减负的空间。

造成不同口径宏观税负水平巨大差异的,主要源于三类因素:社会保险费、非税收入、政府性基金。此处先将社会保险费按下不表,仅从非税收入和政府性基金两个角度观察,就可以从中发现下调的空间。

按现行统计口径,非税收入包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、其它收入四项。近年来,非税收入增长速度都高于同期税收增长速度,2014年全国非税收入共计21191.69亿元,其中专项收入3711.22亿元、行政事业性收费5204.7亿元、罚没收入1721.51亿元、其它收入3008.73亿元。政府性基金收入方面。2014年全国纳入政府性基金管理的共45项,共计取得收入54093.38亿元,在扣除国有土地出让金40490.09亿元以后,政府性基金收入的净值为13603.29亿元。数据同时显示,近年来我国政府性基金年年都有大额结余, 仅2014年就结余了907.1亿元。因此从数字上来看,从非税收入和政府性基金入手,下调社会负担的空间是存在的。

更具有下调必要性的是,从收取非税和政府性基金的法理上看,很难说全部项目都站得住脚。如行政事业费,尽管财政部门每年都发布收费清单,但有些地方、有的部门在目录之外另立名目收费绝不是个别现象,另外还存在着像社会抚养费这类合理性存疑、停车费这类去向不明的各类收费项目以及各色各样沾染着公权力色彩的中介收费。所有这些合法、不合法的收费加起来,在很大程度是加重社会负担,引发社会怨言的主要因素。政府性基金方面,情形也一样。很多基金在设立之初可能确有必要收取,但不设定收取年限,项目已建成、收费仍在继续的情形大有所在,有些一收已经几十年,即使有些基金设定的收取年限,但到期后改头换面后仍然能继续收取;有些基金年年出现巨额结余的情况下,仍然照收不误。对此,企业和百姓早已不堪重负、不胜其烦。

必须指出,部分收费和政府性基金在实际运行中已沦为部门财力,其公共价值相当有限。形式上,所有收费和政府性基金均纳入了“收支两条线”管理,但在实际分配使用上,往往通过这样那样的形式和征收部门挂钩,形成事实上的部门财力,“每个基金后面,都站着一个部门”。财力部门化的后果相当严重,如历来在收费和基金项目都存在所谓的“剪韮菜”现象,割掉一茬、再长一茬,成为财政管理的顽疾。由于管理不透明、监管不到位,部门在收取这些费与基金的过程,难免出现人为因素导致的设租寻租,伤及社会公平。财力部门化还拉大了各部门间财力差距,影响了财政分配秩序。

看来,要回应社会关于减税的关切,一方面要虚心接受社会各届的置疑,避免回应上的简单化和武断,如仅以税收计算的税负水平来回应社会上关于“税负重”的意见,另一方面要准确辨识造成“税不重”而“负担重”的深层次原因在于政府收入秩序比较混乱,进而将目光锁定在清理、整顿费与基金上面,这样才能在当前经济下行、政府收入下降、税制改革的背景下找到回应社会关切、为社会减负、释放经济社会活力的可行之路。

一是以“正税清费(基金)”的思路对各类收费项目进行全面清理。综观而言,现行收费项目约可分成以下几大类:一是附着于“税”收取,主要用于公共支出,如教育费附加;二是依附于价格加收,属于价外收费,如各类电价加收;三是因公民使用了某种特定设施、特定服务的定向收费,属于使用者付费;四是基于公共管理性的收费。对此,要以“正税清费”思路进行清理整顿,分类定性,凡是那些事实上已具有税收性质的基金,可通过一定程序归并,纳入税收的整体管理之中;对于价外加收的“费”和具有使用者付费性质的“费”,应归并到价格之中,通过价格来体现,属于一般性收费的,则应经过严格审批的程序;对于部门间重复收取、搭车收取的,则应坚决取缔。同时要继续推进行政审批制度改革,削除各类收费滋生的制度性根源。

二是要明确政府性基金的征收目的、征收金额、征收时限,建立定期评估与退出机制。一方面,可借鉴上述清理收费项目的思路,对政府性基金项目进行整理,对于确需征收的政府性基金,在设立之初就应当明确征收金额与时限,凡是那些已达到预定征收金额、年限的基金,到期就应当进行停止,确有必要继续征收的,必须重新启动设立程序。对于连续多年结余的基金,应全部重新评估,以切实减轻企业的非税负担。

三是深化财税改革,彻底切断行政审批与收费之间的利益机制。重点是破除收费、政府性基金的“收、支、用、管”一体化机制,即彻底取消执收单位与所收取费用之间的预算分配联系,制度性地分离“收钱的”与“用钱的”,形成相互制衡的体制机制。具体而言,可将收费、政府性基金等授权税务部门收取,财政部门按需安排预算,相关部门只负责“管”和“用”,以此彻底切断行政审批与收费之间高度联动的利益机制。另外,要加大政府收费与基金使用管理的透明度。在公开的部门预算中,要对收费与基金的情况以附表的方式详细说明收费依据、收费金额、使用情况,基金项目更要有整个项目建设、管理、营运的相关信息,以利各方面加强监督、规范运行。

总之,“赋税是政府的奶娘”,宏观税负要维持在社会所能承受的范围之内。与此同时,要对社会强烈反映的“税负重”的诉求进行细致分析,找出问题的真正成因,以重点清理整顿那些设立不合理、管理不到位、使用不透明的费与基金,来回应社会关切、收敛广义宏观税负与狭义宏观税负之间的缺口,以收到减轻社会负担和规模政府收入秩序的双重功效。

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名家简介
冯俏彬简介:
冯俏彬,教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖,2012年获得全国财政科研优秀一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客所有文章、观点,不代表所在单位意见。
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