2016年积极财政政策前瞻

2016-02-04 11:03:40
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日前召开的中央经济工作会议指出了明年经济工作的重点任务是去产能、去房地产库存、去杠杆、降成本和补短板,同时指出完成这五大任务需要宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策、社会政策支持。具体到明年的财政政策,会议已明确定调为“积极”。对此如何理解?财政政策应如何积极?本文试作一简析。

一、三大原因继续积极

所谓积极财政政策,是指在经济趋紧的时期,政府通过增加支出、增加投资的方式,扩大社会总需求,以烫平经济周期,保持宏观经济稳定的经济政策,经济学上称之为“扩张型财政政策”。具体到政策工具上,主要有减税、增加政府支出、发行政府债务三个方面。

1998年以来,我国已实行过两轮积极的财政政策,第一轮是在1998-2002年,共四年;第二轮是从2009年至今,现已持续了6年。六年来,我国的财政支出增长很快,债务规模不断增加,另外还推行了营改增、小微企业减免税、清理不合理收费等减负措施,对于“稳增长”下立下了汗马功劳。但随着各方面情况的变化,积极财政政策已呈现出边际效应递减的趋势。同时,整个2015年,从中央到地方的财政收入增速都在急剧下降。在此背景下,2016年财政政策选择继续积极,是一个十分不易的抉择。究其原因,主要有以下几个方面。一是经济进入了新常态后,要扼止住经济增长下滑过急过快的趋势,急需要财政政策加力增效,特别是在货币政策连续“降准”、“降息”后仍然效果不彰的情况下。二是2020年全面建成小康的刚性要求。按照有关方面的测算,要在2020年达到GDP总值较2010年翻一番的目标,在整个十三五期间,年均GDP增长率不能低于6.5%。三是全面深化改革的需要,当前正值改革的攻关阶段,必须通过财政政策托住经济大盘,为推进供给侧结构性改革赢得宝贵的时间。所以,即使积极财政政策已实行了六年,疲态已有所显现,继续积极仍然是必须而为、不得不为的政策选项。但这也给我们一个清楚的提示,为尽量减少其负面效应,2016年的积极财政政策应当在方式、重点等方面与过去有明显区别。

二、切实为企业减负,打出减税、减费、减基金、降社保等的“组合拳”

近一个时期以来,社会上要求为企业减税的呼声十分高涨。理论上讲,在经济下行的时期,通过减税为企业降低负担,保证企业渡过经济寒冬,存活到下一个繁荣期的到来,是宏观调控的题中应有之议。但具体到怎么减税,则必须结合实际情况,深入研究、审慎考虑。

客观地说,当前减税面临着三重现实困难。一是各级财政收支出现较大缺口,一方面收入增速明显下滑,另一方面支出仍然高企。以2015年前11个月计算,全国一般公共预算收入的增速平均为5.5%左右,而支出增速则在17%以上。二是积极财政政策加力增效需要进一步加大政府投资,而这也意味着增加巨额支出。三是以“六税一费”为核心的税制改革整体而言具有“加税”效应,而这与减税的意图背道而驰。在这种情况下,实施减税就不能就税收论税收,而要将目光和视野拓展到更加广阔的范围上来。

20151-11月,我国广义政府收入(不包括国有企业上交红利)为21.72万亿元,其中,税收收115430亿元  非税收入24505亿元,政府性基金34205亿元亿元,各类社保收费约为43105.1亿元。可以看出,整个政府收入的47%是在税外形成的。通过与企业家的访谈可知,税收固然形成企业负担,但这是任何一个时期、任何一个国家,企业都必须承担的负担,整体而言是合理、合法的。真正加重企业负担的,是那些不甚合法、或者虽然合法但并不合理的各类税外收费,如总和缴费率达到工资40%以上、居全球前列的“五险一金”、各类名目繁多的行政审批以及附着其上的各类收费、政府性基金、歧视性的电价、过高的融资成本、物流成本等。因此,结合我们的前期研究和此次中央经济工作会议的精神,明年的减税更准确的表达是“减负”,主要集中在以下六个方面:一是降低制造业增值税税率,二是进一步正税清费,清理各种不合理的收费,三是降低社会保险费,精简归并“五险一金”,四是降低企业财务成本,五是降低电力价格,六是降低物流成本。在这几项减税降费的举措中,我认为清理不合理的收费、政府性基金仍然是重中之重。这方面前期已做了不少工作,但由于收费体系复杂,涉及者众,可减的空间仍然很大。明年应将清理的重点由中介收费进一步延伸到行政性收费,如无特种情况,那些附着于政府普遍性服务之上的收费,原则上应当一律取消收费。在一些经济发达地区,早几年就提出了行政性“零收费”的概念,在此轮清理收费中应当大力借鉴。政府性基金方面,财力部门化十分明显,且税、费、价诡密难分,历来只涨不降,更应当是改革的重点。社会保障费方面,一方面要适度下调费率,但为了保证整个社保体系的可持续,另一方面同时必须辅以社会保障制度本身的结构性改革,在降费率的同时扩大缴费面,适度强化缴费金额与支取标准之间的数量联系,尽早实现全国统筹。

二、借力PPP,努力放大政府投资支出的效应

通过增加政府支出、加大政府投资而提振有效需求,是积极财政政策的传统方式,也是传统宏观调控的经典做法。但与过去不同,2016年政府投资的方向将更加集中到有利于全局、长期、基础、中高端的方面上。具体有以下几个方面:

一是城市特别是中小城镇的基础设施、市政设施建设支出,如地铁、城市管廓、城际交通、各类公用设施等。这主要是因为我国仍然处于城镇化中期,未来还有数亿人要进城,对于市政设施、基础设施建设方面的需求是客观存在的。但与过去这类投资主要集中在特大城市、省会城市相比,今年的投资要更加偏重于数量众多、基础设施明显不足的中小城镇,以适应新型城镇化的要求,构建合理的、大中小相结合、功能互补的城镇体系。

二是重大科技项目和重大创新支出。为落实创新驱动发展战略,五中全会已要求实施一批国家重大科技项目和在重大创新领域组建一批国家实验室,增加这方面的支出是必然趋势。

三是环境保护与生态修复方面的支出。我国的环境与生态问题已到了刻不容缓的程度。为了重现蓝天碧水,财政一方面要积极支持能源升级、设备更新、大力发展环保产业,另一方面在水、土、气的修复上也要加大支出。

四是加大扶贫支出。有测算表明,在未来五年要解决7000万人的脱贫问题,需要投入6000亿元的巨额支出,用于产业建设、移民安置和最低生活保障等方面。

五是加大各类补短板的支出。为配合“去产能”,明年财政将在支持相关企业兼并重组、安置职工下岗、转岗培训等方面增加支出。

除上以上几个方面,明年财政还将继续在棚户区改造、社保、就业、城乡社区、医疗卫生等方面增加支出。

我们预计,在明年财政减收增支的背景下,对于财政资金的使用会更加借力于杠杆效应,即通过PPP撬动社会资本,达到“以一当十”、“四两拨千斤”的效果。为此,各类PPP引导基金、辅导资金、以奖代补资金也将大量增加。

三、阶段性提高财政赤字率,释放可用资金空间

理论研究表明,在任意一个时点上,增支、减税、控制债务这三个目标是不可能同时实现,这就是财政分配上的“不可能三角”理论。以此观之,2016年既要增支,也要减税,增加财政赤字、增加债务就是必然对冲之举。

客观地说,长期以来,我国中央财政赤字率总体而言是控制得比较好的。按照《马约》中关于赤字率不超过3%、债务率不超过60%的铁律,即使实行了六年和积极财政政策,各个时期的赤字率有所上升,但到2015年,全年的赤字率也才达到2.3%,债务率约20%。无论是相对于理论推测,还是相对于主要发达国家的债务情况,这两个数字都是偏低的。值此经济下行,财政政策继续积极之际,以往历年始终有节制的、理性控制所形成的较低债务水平,成为今天破解困局的救命稻草。

中央经济作会议已经提出,要“阶段性地提高财政赤字率”。但仍然需要回答以下三个问题:

第一,赤字率提高到多少合适?2015年,我国的赤字率已经提高到2.3%,距离3%的国际红线尚有0.7个百分点。以此而言,赤字率提到3%,将新增加19200亿元的可用资金(以2014GDP总值来计算)。相较于上文的支出图景,以及2015年以来我国政府性投资支出的比重,我认为,如果能以PPP的方式与社会资本结合,止于3%的红钱应当能满足2016年的资金需要。

第二,多出来的债务资金如何分配?在我国,政府债务分为中央政府和地方政府两部分。在现行制度法规下,地方政府所需的债务资金,要经由财政部分配债务额度,然后再面向市场发行。因此,近2万亿元的债务资金首先要在各地进行分配。按2015年的惯例,分配债务额度要考虑地方建设需要、现在财政能力、管理水平等多种因素。在2016年,这一分配债务额度的做法仍将继续沿袭。至于省以下的地方政府,仍然要按现行规则向所在省申请债务额度。

第三、债务资金如何使用? 自财政部发布关于地方债务管理的43号文以来,债务资金的使用方式已经发生了很大的变化。即由过去的政府直接支出的大包大揽式更多转向政府与社会资本合作的PPP模式上来。2015年,PPP在全国春潮涌动,据不完全统计,全国各类挂牌招客的PPP项目资金已达到5万亿元。但由于种种原因,实际签约和落地的项目不到其中的三分之一。为了鼓励PPP,使之真正成为地方债务“关后门”、“修围墙”之后一个“开前门”的合理选择,2016年新增的债务资金应当主要用作政府与社会资本合作(PPP)的“引子钱”,以达到“四两拨千斤”的杠杆撬动效应。另外,提高赤字率、增发债务还要和地方政府存量债务置换相协同。2015年,财政部用于置换地方政府存量债务的资金额度已高达3.2亿元,目前仍然有14.34万亿元的地方债,需要在三年的时间内消化。因此2016年新增债务要同时考虑这一历史遗留问题。

2016年是“十三五”开局之年,也是供给侧改革深入推进之年,财政作为国家治理的基础与重要支柱,在深化改革中发挥着“牵一发而动全身”的作用。财政政策也将服务于国家宏观经济大局,再次被寄予厚望,在继续“积极”的道路上前进。

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名家简介
冯俏彬简介:
冯俏彬,教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖,2012年获得全国财政科研优秀一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客所有文章、观点,不代表所在单位意见。
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