北京郊区发展的几个问题

2011-09-19 20:38:50
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  前些天在北京参加了一个关于冯村郊区城市化的研讨会,会上许多专家都谈了自己的观点,认为冯村这些年依靠企业的发展带动了全村的致富,已经率先实现了郊区的城市化进程,应该被认为是郊区城市化值得推广经验的一个重要案例。我也参加了会议,并就有关城市化的问题谈了自己的看法,结合冯村是否可以作为郊区城市化的典型,还想再多说两句,顺便也对北京城区向郊区消费的转移,对北京的城市化产生了什么样的影响,谈一下自己的看法
   一、什么是城市?
   为什么要提出这样的问题,可能还是很多人对于城市化并没有基本的认识,主要原因是对于城市的涵义并不了解,其次是对城市化的概念也不十分清楚。
   先说城市,普遍认为城市的最重要的特点是人口的集中度要达到一定的规模,美国的标准是人口在单位规模空间内达到3000人以上。所以美国的城市和小城镇有着明显的区别。在中国,对于城市的概念更为明确,5万人以上人口集中的居住规模才可以成为城市,不足的一概叫做乡镇,在统计上列为农村的范畴。这是不同国家对城市认定的方法的不同。但是这里有一个十分明确的概念,作为城市,人口集中要高。但是仅有这一点是不是可以构成城市了呢,可能我们还要从另一个角度来考虑问题。
   城市是开放而不是封闭的。所谓开放,意指人口的流动和要素的流动是开放的。对世界上其他国家而言,人口自由流动是基本条件,任何人都可以到城市里居住,即使是一个小镇。就更普遍的范围而言,城市的要素流动也是开放的,就是资本的进入和流出,土地产权的置换都应该是对城市居民和全社会进行开放的。在中国建国初期,城市人口基本是开放的,人口的进入并没有严格的地域的色彩;但是因为历史的原因,在一定的时期内,开始限制了新的人口的进入,并形成了严格的户籍制度。但是城市在各种产业的进入、资金的投入以及土地的开放性的扩张等方面具有一定的开放性。改革开放以后,人口流动的开放型也在日益增强。
   城市是具有辐射功能的。就是城市作为商业或者经济中心,一定要会对周边地区的小城市、小城镇或者农村发生辐射作用。无论是在公共服务还是市场服务上,还是从经济的带动上,或是从市场的交易等方面都可以有所体现。在中国,无论是各级城市还是小城镇,无疑都具备了以上各种功能。
   从以上三个条件来看,北京郊区的一些经济十分富有,人民生活水平已经达到甚至超过城市居民的村庄是不是可以作为城市来看待呢,恐怕还是应该有所置疑。因为这里的社区是封闭的,公共服务是自给自足的,产权和土地是严格限制在集体所有制下,而且严格限定在集体成员内分配。人口的进入条件比城市的条件还要严格。虽然基础设施、人均收入、公共服务水平等方面可能超过了城市的水准,但是由于其封闭性的特点,我们很难把它和城市或者城镇等同并论,我们只能把它作为一个高度发展的农村社区或者是集体社区。说是农村社区,意指传统的农村集体经济组织。所谓集体社区,就是在就业方式上摆脱了农业的范畴,但是相当于一个高度发达的公有制基础下的特殊的类似于公社式的社区组织形式。还有,这个社区虽然它通过企业收购和兼并的形式扩展到全国各地,但是就社区本身的空间范畴来讲,并不存在着真正的辐射能力,社区的人口和设施也相对封闭,功能相对单一,还不符合城镇的各种条件。因此我们只能把它作为社会主义新农村建设的典范或者是新集体经济社区建设的典范。
   二、城市化的涵义代表着什么?
   近些年,很多文章讲话都是在讲城市化,但是对城市化的理解却有很大的偏差。在国际上城市化的概念十分清楚,就是城市人口占总人口的比重增加的过程。也就是说多少农村人口通过工业化进程,转变成城市人口。在我国,情况比较特殊,一是人口众多,二是存在着城乡二元的户籍制度,三是土地的所有权区别了城乡人口的划分。前两个问题比较好理解,为什么土地所有权决定了城乡人口的划分?主要是因为,在集体土地公有制条件下,即使是就业方式发生了变化,只要是享有集体土地分配的份额,在很大程度上成为自己作为农民身分难以更改的前提。当然在很多大城市的郊区,已经通过行政手段强迫这部分农民改变身分成为城市市民。特别是第五次人口普查以后,在城市打工的农民工也被界定为城市人口,但是却不能享有与真正的城市人同样的公共服务标准。
   所谓城市化,就是要使一部分农村人口转变为城市人口的过程。这里可能具有以下含义。一是从户籍上转变为城镇居民,这是我国特有的国情所决定的。二是能够同等权利的享受城市的公共服务水平。三是在原有的农村地域中,一部分村庄和小城镇直接地转变成为人口大规模集中的开放性的城市和城镇。
   把农民的户籍身份改为城市市民,这是目前比较普遍的做法。例如把镇和乡改成街道办事处,强制性地统一改变身份。有的地方为了提高城市化率,增加政绩。有的地方为了强制性征用农民土地。原因很多,但很少是农民自愿的。在我看来,其实最重要的是原来的农民是不是能够同等地享有和城市市民一样的公共服务,然而这也是在中国城市化进程中最为困难的选择。虽然统计上可以把在城镇就业的外来农村人口作为城镇居民,但是在公共服务上的差异和不公平仍然是显而易见的。
   在一些原来的村庄,由于经济上发展较快,直接改行政体制为城镇,这样的例子也不少。例如天津的大邱庄、北京的韩村河、河南巩义的竹林镇等。村改镇之后,原来的村庄的集体经济的建制被打破,一部分村庄的集体经济收益,除了部分的股份化外,还有一部分转变为税收,转而用于城镇的基础设施建设,人口也从原来的一个村的规模扩展到兼并了许多村,村庄的所在地成为了城镇所在地,村庄的基础设施的内容就发生了变化,一方面要考虑到人口的集中,另一方面还要有较强的公共辐射能力。这样的村庄通过自身的经济发展和行政体制的变迁,可以说完成了城市化进程。尽管在村庄原组织体系内部,还有着大量特殊的集体经济组织内部的权益,区别于外村和外来的人口,但是毕竟村庄已经向开放型的城镇发生了实质性的变化,我们可以说这就是自身完成城镇化进程的一个重要的特点。
   三、北京市郊区的城市化该怎么搞?
   北京市郊区的城市化有几个特点。一是城区摊大饼向外扩张,一定会把一些原来的农村纳入到城市建成区的范畴。虽然在这个过程中,还会在一定程度上保留着城中村,但是仍然改变不了这些村庄已经被城市化的现实。二是一些近郊区的小城镇随着经济的发展和人口的扩张,特别是大量外来人口的进入,城镇的人口规模大幅度地增加,城市化的进程也大大加速。三是一些城市的居民到郊区发展,带来了郊区村庄和小城镇人口结构和经济要素的变化,实际上也等于推进了郊区的城市化进程。
   但是,是不是所有的经济发展到一定水平的村庄全部都要实施城市化进程呢,具体问题还是要具体分析。
   首先是要尊重农民的自愿。农民是否愿意到城市和小城镇居住,应该尊重他们自身的选择。目前看,只有在得到足够的补偿之后,农民才有可能愿意实现这种身份的转变和空间的搬迁过程。因为转为市民是要付出成本的,由谁来付出这个成本呢?房地产开发可以带来成本的补偿,甚至还可以得到更高的补偿代价,农民在通过开发中获得补偿后完成城市化进程,这是符合自愿的原则的。可是在远离房地产开发的农村,即使农民已经通过非农产业致富,农民是否在得不到补偿的情况,愿意搬迁到城镇或者城市中去呢?如果有了足够的能力,可以有这样一批先富起来的农民进城居住。但是对于整村农民来讲,这样的成本不是每户都可以付得起的。所以,当农民没有自愿去进城或者整村搬迁,强制性地规划这样的搬迁可能是不合实际的。
   其次是谁来付出城市化的成本。上面已经说过,房地产开发商可以付出成本来完成开发所在地农村的城市化进程。但是远离这些地方的农民如果要完成城市化进程,应该由谁来付出成本呢。在例如像宋庄这样的村镇,城市居民可以到这里来购买住房,形成平等的交易,换取农民进城的成本。但也不是大面积的,只是村庄的原有组织体系被打破了,被动地实现了整体城市化的进程。但是在其他地方比如像怀柔的官地村,那些村庄的村民是不是一定要实现城市化进程?这样的村庄在北京的远郊区比较普遍。其实,这里的就业条件如此之好,可谓借着北京人消费郊区化的特点,靠山吃山,靠水吃水,没有人为的所谓的城市化放弃自己如此好的经营环境。因为放弃了这个地方作为农民的特殊而又极为有利的身份,那就等于放弃了就业和致富的本钱,这样的成本没有人愿意承担。
   再次,不等于搬迁了或者转户籍了就等于是完成了城市化进程。在近郊的许多农村的农民已经从事了非农产业,城市的基础设施也在逐步地向这些村庄延伸。虽然他们仍然居住在原有的村落里,但是居住的边界已经和城市建成区混杂在一起,有的就是以城中村的形式存在。这些人和城市人的区别是什么?其实区别就在于,他们有着自己的一份公有的土地,因此就无法享受和城市人一样的社会保障。这仅仅是身份的差异以及由此而产生的公共福利的差异,并不意味着他们仍然是农民。实际上,在国外,当所有的土地都是私有的情况下,没有人会因为土地所有权,而界定为农民。在中国,我们虽然从土地所有权上判定他们是农民,但是实际上他们只不过是一种有着自己土地的城市市民,他们已经完成了自身的城市化进程,只是我们如何在认定他们享有自己土地收益的同时,如何考虑他们未来的社会保障和他们应有的城市市民的公共福利而已。
   四、北京消费产业的郊区化会不会一定推进城市化?
   这里有一个如何认定产业的发展和城市化之间的相互关系问题。可以清楚地认定,消费产业向郊区扩展,给北京市郊区农民带来了通过服务业和休闲农业的致富机会,并且通过开展农家乐旅游休闲服务,给自己带来了财产性的收益。从就业角度的非农化来看,消费向郊区的扩张,确实给郊区特别是远郊区农民带来了实实在在的好处。但是,经济发展和就业机会的增加,并不一定伴随着城市化的出现。而且也没有必要一旦出现了这样的情况,我们就要往城市化方向进行引导。生活方式的选择是多样化的,选择城市生活只是一部分人或者大部分人的选择,但并不是所有人的选择。
   还要说明的是,在中国这个人口众多的特殊国情条件下,即使是城市化率达到了一定的水准,我们还是要认同有相当大一部分农民仍然不得不生活在农村。因此,我们提出的农村经济发展要走两条路,一是稳步地推进城市化进程,二是要把加快社会主义新农村建设作为我们长期的战略目标来考虑。虽然在北京,农村可以享受到逆城市化进程带来的种种好处,例如消费向农村的扩展,城市市民到农村的居住和购买住房,一些投资者到农村兴办各种规模的休闲产业等。但是,这些都不可能改变农村的既有形态,也不可能一定要把他们推进到城市化的浪潮中去。而且正是这样具有特色的农业产业,休闲性的农村服务业,散居的农村田园生活方式,不仅仅会使一部分农村人从这里得到生活和就业的乐趣,还会使一部分城市人向往着这样的生活。对于他们来说,作为政策的制定者既要尊重他们生活选择的自愿,同时又要尽可能更多地把社会的必要的公共服务设施向他们提供,使得北京市郊区的新农村建设的更好。
   多少年来,我们很多政策制定者一定要按照城市人的思维方式来改造农村,用城市人的视觉观点来塑造农村,在农村也多多少少地出现了一些形象工程。其实,我们应该反思的是,我们不应当要求农民做什么,而是想一想我们能够给他们提供什么。其实,只要是把路修好了,把卫生设施搞好了,饮水安全了,环境的污染减少了,垃圾有地方去处理了,能够提供的各项公共服务尽可能地缩小和城市的差距。至于农村的未来到底是什么,农村的发展前景到底是新农村还是城市化,还是应该交给农民自己来决定。从这个观点来看,城市化不是北京市郊区农村发展的必然之路,也不是唯一的道路,因此规划的制定更应该尊重郊区农村发展的现实。只有这些思路明确了,尊重了农民的自愿选择,并且不失时机地给予他们更多的服务,我们规划城乡统筹的目标也就实现了
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名家简介
李铁简介:
中国城乡体制改革、城镇化政策研究著名专家。 曾在中共中央书记处农村政策研究室、国务院农村发展研究中心、国务院发展中心农村部、国务院体改委农村司从事政策研究。先后承担了多项国家重大课题和国际合作项目,主持召开多次国际、国内研讨会。代表性成果有:《发展小城镇--符合中国国情的城镇化道路》(原国务院体改办课题)、《小城镇建设与城镇化问题》(中财办课题)、《“十五”城镇化战略重点专项规划》和《中国二十一世纪初城镇可持续发展战略研究》(原国家计委课题)、《农村城镇化战略与管理研究》(国家自然科学基金课题)、《小城镇发展与农村剩余劳动力转移》和《中国农村城镇化与小城镇发展》(海南基金会课题)及《中国城市化过程中的体制变革研究》(中国改革基金会课题)等;主持起草关于印发《小城镇综合改革试点指导意见》的通知(原体改农[1995]49号文件),完成全国57个试点小城镇综合改革方案的设计;全程参与完成《中共中央 国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发[2000]11号)的文件起草工作;主持起草了国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(国办发〔2003〕1号);担任联合国开发计划署(UNDP)“可持续发展的中国小城镇”和联合国儿童基金会(UNICEF)“家庭与社区支持”项目主要负责人;曾在《人民日报》、《经济日报》等主要报刊上发表城镇化问题研究专论。
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