为什么铁道部不该去行政化

2011-08-08 17:47:37
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  如果缺乏顶层设计和底层消费者权益乃至公民权利的建设,对铁道部去行政化改革的呼吁,只是清谈误国。在今日中国,行政化和市场化的本质就是官僚化或垄断化,对于消费者而言,两者本就殊途同归。
 
 
   原文发表于FT中文网,原题名《铁道部“去行政化”之辩》 
   
       自京沪高铁开通以来,争议不断。关停K、T列车,引发民众“被高铁”的抱怨;各种不停的小故障,让高铁持续成为新闻焦点;关于铁道部严峻的现金流状况的报道,让人们质疑高铁的经济性。待到7月23日罹难者的鲜血,则彻底引爆了全民舆论的批评狂潮。由此引申开去,人们把批评集中于铁道部的体制,呼吁对铁道部进行更深入的市场化改革。
   作为计划经济的一个顽固堡垒,铁道部不仅政企不分,还有着自己的法院、公安,俨然一个独立王国,经营上低效且冒进,招致广泛而一致的改制呼吁,可谓得其所哉。但是,改革并非在理论中进行,对铁道部的改革必须放在今时今日中国的大背景中权衡。那么,不难发现虽然去行政化的愿景性感而妖娆,但骨感而冰冷的现实则是:如果缺乏顶层设计和底层消费者权益乃至公民权利的建设,对铁道部去行政化改革的呼吁,也许并非一条良策。
   首先,铁路具有天然的垄断性,很难设计竞争机制,去行政化后的铁道部不能提供更多的消费者福利。
   
  和移动等国有企业不同,电信企业领域较高的效率和服务,来自于真正的市场化,其精髓在于产品具有弹性且三家运营商之间竞争激烈,但由于铁路具有天然的垄断性且需求弹性小,很难设计竞争机制,竞争几乎不太可能。市场化之后最大的改善是各路局对路网资源的调配更加合理,能提供更多的运力。而由于缺乏竞争,很多人想象中的美好愿景就不会出现。另外,由于既有线上客运并不赚钱,市场化后出于利润考虑,上涨票价,更大幅度地缩减既有线上的普快、K车、T车当属正常的市场化举动。而且,在现有的环境下,如果地方各路局再增加对利润的追求,对于铁路安全很难说是一个利好。更让人玩味的是,今年5月的铁道部市场化改革讨论中,地方路局“比较关注运输经营、多种经营方面的自主权,尤其是物资采购、设备更新等,希望权利更多一些,票价侧重于公益性,对地方局影响并不大。” 所以,基于铁路自身的特点,去行政化后的铁道部并不一定能提供更多的消费者福利。
   其次,铁道部的现状虽然不符合价值合理性,但却具有一定程度的工具合理性。从这个角度来看,即使不能算最优状况,也是现阶段能达到的最佳的次优状况。
   
  政企混合的确是市场经济中的怪胎,但正因为铁道部并非完全市场导向,所以才有一直较为便宜的铁路客运价格。铁道部总经济师余邦利就曾表示,普通铁路票价仍处于1995年的水平。实际上,现阶段的票价是根据铁道部[1997]102号文件《铁路客运运价规则》制定的,自从97年以来就一直未曾变过,这几乎是14年来唯一不变的物价。对于客运的亏损,铁道部实行了以货运补贴客运的政策,但即使T、K车次不赚钱,但在保证客运的前提下,却享有比货车更高的优先通过权。同时,和邮政一样,铁道部还承担了提供一系列类似公共品的义务,承担老少边穷地区的铁路修建、客运,承担学生半票的社会义务,承担具有国防意义的进藏铁路等等。以上种种均是明显的不追求利润的政府导向行为而非市场行为。
   至高铁开通之后,铁道部大面积关停了原有的T、K车次和动车,其目的是为了推进“平图运行”。在高铁开通之前,既有线上运行着不同速度、不同优先程度的列车,D、Z最快,优先程度最高,货车最慢,优先程度最低,不同速度和优先程度不同的列车在同一条线上运行,就会造成慢车让快车的现象,相互之间的等待、规避就会严重降低线路效率,所以铁道部的规划是同一线路上的列车均以相同速度运行,快速的上高铁,慢速的在既有线运行,避免因速度不同造成的列车待避,这也就是所谓的“平图运行”。平图运行可以最大程度上释放既有线上的货运能力,赚取利润。据推算,关停K、T和动车后,每年京沪线上释放的运力可达6000万吨。除此之外,提高上座率既能从“被高铁”的旅客身上榨取更多的消费者剩余,还能为高铁决策背书。这个一箭多雕的决策招致了很多批评,但是,不可否认,虽然关停K、T车的行为以行政命令的方式出现,但其本质上恰恰是一个标准的逐利的市场导向行为。缺乏竞争的市场化,只会加大这种行为,而不会改善这种行为。
   据业内人士称,正因为客运并不赚钱,刘志军在位期间,都不愿意开通更多的客运,地方政府出于需要主动上门协商,请求开通客运。这些都表明,在市场大环境下,铁道部本就会抓住一切机会摆脱身上的行政义务。比如,此次利用开通高铁之机,就摆脱了武广和京沪既有线上部分赔钱的客运,而缺乏大环境保证的市场化将会成为铁道部摆脱行政义务,猛然扑入市场的最佳途径。
   由此,可以看出,在给定大背景的情况下,铁道部的政企一体化具有一定工具理性,能得到一个不最坏的结果。
   假设剥离了铁道部的盈利性业务,那么,剥离出来的盈利部分又该用什么制度去规范呢?如果没有竞争,还是只有用行政命令,而行政命令如何才能具有合理性去干涉企业上涨14年未变的票价呢?如果控制了票价,如何干涉市场化下的铁路运营机构减少赔钱的客运,增加赚钱的货运呢?如果再设立机构来管票价、管运营,那和现在又有何区别?
   再假设铁道部成为了一个独立的监督机构,这理论上似乎很容易,但那只是乌托邦的梦想,放在实际的背景中,又谈何容易。据报道,环保部因环境问题,曾对胶济铁路高铁下达《督促履行通知书》,叫停胶济铁路,并称将申请法院强制执行,但仍然无效。环保部和铁道部非但相互独立,在这个问题上甚至是利益对立,但也无法叫停高铁。反观香港,一名66岁的老太以个人健康为由,通过司法途径推翻港珠澳大桥的环评报告,叫停了大桥兴建。虽然香港的事例有其特殊的党争背景,但在环保部的行为丝毫影响不了高铁的大环境下,“一个独立的机构来监督铁路公司”和“何不食肉糜”又有何分别呢?
   第三,有效的市场化需要顶层和底层的支撑,如果缺乏顶层设计和底层坚实的基础,每一次体制的改变,消费者不但没有福利增加反而会受到伤害。
   
  在给定中国的大环境下,想得到更低廉的票价和照顾更多弱势群体的利益,向左,呼吁行政化,得到的却是官僚化——重温铁老大旧日风范,晚点、破败的车况,但高铁的票价却一定退不回去。想通过竞争得更人性化的服务,往右,呼吁市场化,得到的却是市场化(垄断化)下关停K、T车次、被高铁,而晚点无补偿,站票坐票价格一样,服务差的铁老大行政色彩也不会有大的改善。
   就这样,铁道部将会在呼吁者和决策者的左右摇摆之间游刃有余,非但不能在人们预期的方向上更进一步,反而利用每一次改变之机摆脱身上的行政义务,“弃责争利”,一方面放弃社会义务(关停K、T车),利用公共资源大肆“创收”,同时却凭借天然的或者权力的垄断排除竞争。
   和人们所料想的不同,铁道部并不害怕变革,反而欢迎变革。因为在所有的类似变革中,每次一次变革,利益集团不是变得更加官僚就是变得更加垄断;每一次变革,不是消费者福利的增加,而是集团利益再次扩大;每一次变革,都让原来的政府部门或者积弱国企摆脱约束,抖擞精神由“病狗”变为“饿狼”,跃入市场,这正是“尺蠖效应”在铁道部尺度上的具体而微的再现。尺蠖是一种无脊椎动物,一会儿收缩,一会儿放直,可是无论收与放都只朝着一个方向。引申到政策上,即政策一“左”,老百姓的自由就减少,但福利却难以增加;政策一“右”,老百姓的福利就收缩,但自由却难以扩大。铁道部的问题,甚至中国很多问题正是如此,不在于行政化或者市场化,而在于不管怎么变,大众都只能得到其中坏的部分。
   实际上,这是一个朴素的道理,在强弱不均等的利益集团之间,每调整一次利益分配方式,利益只会朝强势集团倾斜,而不会主动让给弱者。说行政,我们得到低效;说市场,我们得到垄断,消费者的福利不会增加,只会减少。“行政化,百姓苦,市场化,百姓苦”。这样的伪市场化又有什么意义呢?
   其实,这个结果早在众多国企中已经多次上演,最为人熟知的就是中石油。任何一个人都明白,对中石油的市场化改革带来的到底是好处,还是实际上变得更为糟糕。7块一升的油价、百万元的吊灯、天价的茅台、“商而优则仕”的老总,与其说市场化后的中石油是一个企业,还不如说反而成为了一个放开手脚利用垄断,抢夺利益的政府部门!起码,作为一个政府部门的铁道部还在内部消化客运的亏损,保持14年票价未变,而反观已经市场化的中石油,在年年均有高额总利润的情况下,仅仅因内部炼油部分亏损,就一再要求免税、涨价。
   从这个角度而言,休克疗法设计中对渐进式改革的前提假设也有其合理之处。休克疗法认为,在渐进式改革中,外部环境中没有改革的部分、非市场的东西会使市场无法有效运作,沦为伪市场化。所以,在这种情况下,渐进式改革带来的不会是福利的提升,反而是福利的降低。
   渐进式改革的中间阶段是个“痛苦的U型低谷”,在这个阶段大众福利最少,而垄断和官僚猖獗。如果说前30年,政企分开对推动中国的改革事业有着重要作用,即使是不完全市场化,但这个痛苦的U形底部却是推进整个改革进行的必要环节,是渐进式改革道路上必须承担的成本。那么,30年后,已经有众多“市场化”的企业处于这个渐进式改革中的“U形底部”时,最重要的任务是为进一步改革创造条件,推动这些处于“痛苦的U形底”的企业尽快继续改革,走出这个痛苦的低谷,而不是把铁道部推入这个让大众痛苦的底部。今时今日,已经不在需要铁道部的市场化来推动继续改革,已经没有必要再去绕这个圈了。没有必要用票价飞涨,垄断加强,而安全也得不到任何实质意义的提升的代价去走入这个低谷。当中石油,中海油,以及大多数国企都完成改革,铁道部的问题也就迎刃而解了。更何况,铁道部具有天然的垄断性,行政化管理也是世界各国的一个选项。
   有人说,行政一元化领导下,一切唯上,这使从技术到制度都远离公正、客观。但是,一元化领导并不是行政化本身的特征,而只是中国行政化的特征。实际上,问题并非在于行政化抑或市场化,各国对于铁路的经营既有国有、也有市场化方式,问题在于行政化本该是公民社会中高效、透明、公开的行政化,即使效率低一些,但公平有保证;同理,市场化也应该是法治社会中,消费者权利充分申张的市场化,而非消费者有理没地方说的“长子垄断”市场化。
   所以,在今时今日中国的大背景下,行政化和市场化的本质就是官僚化或垄断化,对于消费者而言,两者本就殊途同归。解决之道则在于一个良好的适应真正市场经济的外部环境。如果不存在这个前提条件,费尽力气去进行市场化,到最后发现无非多了一个和中石油、中石化一样的“中南铁”、“中北铁”。所以,对于现在的铁道部,市场化并非一策良药,市场化会彻底放开铁道部牟取利益的手脚,立竿见影地造成铁路行业利润的大幅上升,甚至可能造成安全事故的上升,不管从哪方面讲,对消费者或许并非好事。
   笔者之前的文章充分表明对市场原则的赞同,也认为不完善的改革不该退回去而该继续下去。但正如前文所述,基于铁路自身的特殊特征,就世界经验来看,行政化并非一定不好,而且在缺乏良好的市场运行环境的情况下把市场化当作万能之药,非但不能解决问题,反而会让问题更加糟糕。
   反观此次事故的深层原因,并不在于经营低效或者非市场化的决策,而在缺乏监督和制约的“高效”的胆汁质型决策体系和落后的社会管理水平,而这两点都属于经营体制之上的顶层问题。刘志军的冒进决策,并非来至对利益的渴求,而来至于对政绩最大化的追求,通过铁路跨越式发展来追求自己的政绩最大化。而这种缺乏制约的追求,不过是中国“赶超”路上GDP迷思的众多活剧中的一幕,不管在什么部门,在什么地域,这一幕一直都在上演。
   所以,笔者认为,如果采用世故而折中的态度思考,不难发现铁道部应该保持适度的行政化,利用行政化带来的多目标导向及伴生的低效率,去保证相对便宜的票价和运行安全。在此基础之上,推动改革继续深化,提纲挈领追求坚实的底层权利和顶层设计,建设公正、公开的行政决策过程,完善法治的市场环境,只有这样才能最终把中国的铁路事业带到世界产业链的高端。
 
   原文发表于FT中文网,作者刘远举  为INS国际市场咨询有限公司研究员
   作者微博为http://weibo.com/liuyj2000 欢迎大家批评指导
    
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作者为《FT中文网》、《思想库报告》、《东方早报》、《数字通讯》等特约撰稿人。关注经济、社会、生活、IT领域。微博:http://weibo.com/liuyj2000
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