征收之必须与钉子户问题

2015-03-11 11:42:12
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征收是现代社会中一项常见但又容易遭受非议的制度。但在中国,征收往往是和暴力、群体性事件等词汇联系在一起。既然征收如此可恶,为什么中国宪法中要规定此项制度?事实上,征收并不仅仅是中国独有,而是世界各国普遍存在的一项制度。究其本意来说,征收就是国家为了公共利益的需要,通过法定程序,将原本不属于私人所有的财产变为国家所有,同时又给予私人补偿的一种制度。

那么,为什么需要征收制度?一个最简单的回答是,为了公共利益。就像我国《宪法》第十条所说的:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但这样的回答并不让人满意,这是因为:宪法只是规定国家“可以”对土地实行征收或者征用;而不是说国家“应当”对土地实行征收或者征用。换句话说,为了公共利益的需要,国家可以选择征收或者征用,同时也可以选择其他方式。

一个最为形象的例子就是:建设高速公路时所需要的土地是国家以征收的方式获得,那为什么建设高速公路所必需的建筑材料——钢筋、柏油等,却是在市场上以自由交易的方式获得?同样是公共利益,同样的一个建设工程,为什么对不同的要素要采用不同的获得形式?征收是属于强制性获得,而一般商品买卖却是以自愿的方式进行?

由此可见,要解释为什么需要征收制度,公共利益这个理由并不充分。征收制度的正当性,可能还需要其他的理由。

仔细考量当下征收制度,我们就会发现一个非常有意思的现象:虽然从我国宪法和法律上看征收的对象是“财产”,但在具体的实践过程中,我们发现绝大多数的征收都是限于不动产,而鲜有不是不动产的征收。换句话说,被征收财产的不可替代性是构成征收的前提要件。即使是为了公共利益之故,政府所需要的绝大部分财产也都可以通过基于平等自愿的市场交易获得。而对于土地等不动产而言,市场交易也许可行,却很难。

为此,有经济学家提出了这样的解释:征收制度的存在主要是为了节约交易成本,解决钉子户问题(HoldoutProblem)。为什么呢?因为当政府要进行一项公共设施建设(如机场、高速公路)和其他项目建设时,土地的所有权或者使用权分属不同的主体,如果通过市场交易的方式,由政府和财产所有者进行一对一的谈判,可能交易成本极高。同时,很多财产所有者会认为该项公共设施势在必行,从而会坐地涨价做钉子户,这样会导致公共支出增加,从而令其他纳税人的利益受损。或者是由于双方价格谈不拢,会导致最后的交易无法进行,最终有损整个社会的公共福利。

一个最为典型的例子就是美国的机场。有学者发现一个很有趣的现象,自20世纪70年代美国取消航空管制之后,如今美国航空公司的数量和飞行的班次都比以往增加了三倍。但是美国自1975年以后却只新建了一座机场。正是由于机场过度繁忙,各地机场飞机延误现象增加。按照有关专家测算,只要在全美最繁忙的机场新增25条跑道,就可以缓解全美绝大部分的飞机延误。

为什么不建设新的机场,多修机场跑道?一个答案是,机场周围的土地属于不同的所有者,通过谈判方式获得这些土地极为困难,谈判的交易成本很高。同时,在选举政治的压力下,当局也不敢以征收的方式获得这些财产,因为这可能涉及大批选票的流失。正是在这个双重背景下,那么多本该建设的基础设施难以开始或者继续。

但是,一旦政府可以通过征收来获得这些财产时,情况就不一样了。征收的目的并不是为了无偿获得相关财产,在现代国家,财产的被征收方也会获得相当于市场价值的财产。最主要的原因就是征收所需要的财产是不可替代的,通过征收这样的强制方式,可以节约中间的交易成本。

法学与经济学大师波斯纳法官也从防止垄断的角度解释了为什么征收在现代国家中是必需的。在公共设施建设中,除了土地之外的所有物资都是可以从市场上找到多家卖方,通过自由交易获得。但是对于特定的工程来说,土地是不可替代的。为了防止土地所有者垄断其相关权利,从而导致社会整体福利受损,征收制度就显得很有必要。

日本东京成田机场建设过程中的钉子户问题也为征收制度的必要性提供了佐证。因为附近居民不肯搬迁,成田国际机场一号跑道拖延十几年才完成,二号跑道无法修到规定长度乃至屡发起降险情,三号跑道至今还在图纸上不能动工。1966年日本政府给成田机场的建设预算为1350亿日元,后来的实际花费十倍于这个数目。由机场建设引发的各式冲突造成包括5名警察在内的有13人丧命。而直到现在,由于没有足够的土地用作跑道,很多大型客机都无法在成田机场起降。

在绝大多数的评论中,东京成田国际机场边的钉子户往往被作为保护私有财产的典范而被称道,但殊不知,在这几个私有财产所有者的土地得到保护的背后,是整个社会数以亿计财产的受损。而更为吊诡的是,日本政府也愿意以市场价格购买土地,但是土地的所有者却拒绝交易,从而导致整个社会福利受损。

当然,需要强调的是,当政府以征收的方式获得相关财产时,并不意味着就不给被征收方补偿。至于以何种方式补偿,为何要补偿,则要听下回分解了。
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