被征收方为何应该获得补偿?

2015-03-19 18:40:18
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地方政府因建设高速公路、工业区开发或者是大型水电项目而进行征地时,往往会打出“舍小家为大家”之类宣传标语,相关工作人员也会以类似语言要求被征地农民顾大局。这些说教试图让被征地农民认为,征地是属于个人为国家所做的牺牲或贡献,因此,国家以低于市场价的价格对个人进行补偿也属于情理之中。由全国人大法工委组织编写的《土地管理法》释义中也指出:“征地是一种国家行为,也是农民对国家应尽的一种义务,不是农民向国家卖地;国家征用土地再出让时,决定不同地价的级差地租是国家投资形成的,原则上这项收益应当属于国家。”

正是在这种氛围的影响下,很多人(包括政府或者农民)都认为,如果土地属于政府征收,那么补偿偏低也就理所当然。但,果真如此吗?

前面我们已经指出,政府通过征收的方式获得被征收方的财产(如土地、房产),究其本质来说,并不是为了无偿获得被征收人的财产,而是为了避免一些不必要的成本,同时也是为避免因一部分人漫天要价而致最后的公共福利受损。但这并不意味着被征收一方就应无偿转让自己的财产,或只能获得远低于市场价格的补偿。

政府为什么要对被征收的农地进行赔偿?最简单的道理是,征收是为了社会公共利益而对被征收者所施加的负担,因此,必须要求其他纳税人(也就是国家)来补偿被征收者的损失。否则,被征收者就承担了不成比例的负担,这是不公平的。

我们假设,任何征收都是基于公共利益。这样,征收行为将使公众受益。比如说,政府为了建设高速公路而必须征收农地。那么,那些失地农民的利益该由谁来保障?很显然,这样的损失并非他们所能承担得了,也不应由他们承受。他们的损失,只能够由征收人——也就是政府来承担。之所以应由政府来承担,主要是基于如下考虑:征收是一项使不特定的公众受益的行为,因此,公众应当为被征收人的财产损失承担与公众的受益相当的份额。在现代社会,政府被视为是公众利益的代表,而且政府就是由纳税人的税收来维持运作的,因此,政府有必要向因征收行为而利益受损的被征收人赔偿损失。

问题就出现了:由政府对被征收的财产予以补偿,这对那些未从该项征收行为中受益的纳税人来说是不是不公平?因为政府所支付的赔偿来源于财政,也就是说将由所有纳税人来承担。最为理想的模式是,那部分补偿应由获益的那些公众来承担。这种看法看似有理,但并不具有可操作性。因为在社会关系日益复杂的今天,政府行为的受益者不可能是特定的,因此,也就不可能由那些所谓受益者来支付被征收人的损失。事实上,财产征收的目的就是为了不特定的公众的利益,如果该受益对象是特定的话,也就不需要动用公权力,由政府出面对财产进行征收了,通过民事契约足以达成这样的效果。

美国是世界上第一个在宪法中明确了公正补偿作为征收的前提性要件的国家,如美国宪法修正案第五条规定,“未经公正补偿,私有财产不得充作公用”。美国最高法院的布莱克大法官曾经在一个判例中这样解释美国宪法第五修正案:“第五修正案确保私有财产未经公正补偿不得充为公用,从公平和正义的角度看,其目的是为了禁止政府强迫一部分人单独地承受那部分本该由所有的公众一起来承担的负担。”换言之,个人为了公众利益而受到的损失,应当由公众一起来承担,这是公正补偿的应有之义。

很多研究表明,对被征收的财产进行补偿,不仅仅有助于公正,同时还有利于资源的优化配置。世界银行的一项研究表明:在波兰、罗马尼亚、俄罗斯、斯洛伐克和乌克兰境内,认为其产权有保障的企业,与认为产权没有保障的企业相比,前者将其利润在自己企业中进行再投资的数量,比后者高出 14%至40%。土地权较有保障的泰国农民在自己的土地上进行了大量投资,结果他们的产量在与土质相同但没有所有权的土地上劳作的农民相比,提高了 14%~25%。(参见世界银行:《2005年世界发展报告:改善投资环境、促使人人受益》)

为什么会出现这样的情况?一个可能的解释是:在一个对被征收的财产不予以补偿,或者是没有公正补偿的地方,财产所有者最为担忧的是政府未经同意就取得其财产,摧毁其劳动成果。因为在民事活动中,任何私人主体都不可能在未有合意之前就强取他人财产,这是现代民法的基石。但财产征收并不是民事活动,它是基于国家主权的行为,可未经财产所有者同意就获得其财产。这是征收制度与基于平等主体之间经过合意而达成的财产流转制度的根本区别。

如果国家在征收财产之后不予补偿,那么,私有财产所有者对其所拥有的财产就没有安全感,因为他不能够保证今天所拥有的一切财产是否在明天还能拥有。因此,作为财产所有者的个人或者组织,他就不会将现有的财产都投入到增加财富的生产之中,而可能将财产转移到国外,或者将其生产所得转移到消费领域。这样做,直接结果是导致生产萎缩,社会财富减少。

由此可见,征收补偿制度给财产所有者提供了一个稳定预期的功能,由此保证相关权利人在财产被征收之后也能够获得相应的保护。正是依靠征收补偿制度提供的稳定预期,财产所有者才能对自己的财产进行更为合理的资源配置,不必为财产权的“朝不保夕”而进行过度开发,也不必为担忧财产落入他人之手而不进行开发。基于这种稳定预期,社会生产才得以扩大,社会财富才得以增加。从这个意义上说,征收补偿制度起到了类似于保险的作用。

如果政府对被征收的财产不予以补偿或者说补偿不是建立在公正的基础上,会造成什么样的后果?一个很有可能出现的后果是,土地所有者会在今后的生产活动中减少对土地的投资,甚至将对土地的投资转移到其他方面。之所以这么做乃是因为,他无法保证他的劳作和财产获得相应的回报,于是,减少投资或者转产就是最为简单的保护自己财产免遭征收的做法。

一般来说,在自由价格机制下,土地用途竞争的结果导致较低层次用途向较高层次用途转换,土地的收益能力上升,因而购买价格理应高于土地的现有价值。而在没有补偿或者说是补偿非常不公正的征收制度下,用地单位以较低的征地补偿费取得土地并不一定导致较高层次和最佳用途的土地利用,反而可能造成土地利用的低效率,从而带来巨大的社会成本。我国城郊大量存在的土地征用征而不用、低度利用的现象就是一个很好的例子。
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