中国农业走规模化经营道路风险巨大(1)

2017-06-17 10:44:11

农业土地“规模化经营”风险巨大(全文):(4-1

李尚勇 

【导读】中国现阶段大力推进农业土地规模经营,更多的是代表非农产业资本和地方权力及其利益集团急切向农业领域扩张的愿望。

1、通过土地规模经营解决三农问题的思路有严重问题

中国农业劳动力人均耕地很少(2009年中国农村家庭土地经营规模仅有2.26亩∕人,许多土地更少的地方人均仅有几分地)[1],如果单纯从提高农业劳动生产率的角度看,农业土地规模经营立竿见影,再加上前述欧美国家农业土地规模经营的完美市场逻辑,中国主流经济学认定减少农业劳动力,实行土地规模经营,是解决中国农业和农民问题的基本方法。多年以前,笔者也曾经被这种似是而非的理论所迷惑,也错误地认为“解决农民问题的根本办法就是极大地减少农民”。

主张“第三次土地革命”的人说:“农民不可能靠种小片土地致富,他们只有种上1000亩而不是1亩或者10亩土地,收入才有可能大大增加”[2]

上述理论的错误在于:(1)那些提炼“农业土地规模经营完美市场逻辑”的理论家们只看见(或者故意只看见)农业土地关系变化的一个方面,即土地兼并和集中,而忽视了另一个方面,即大量小农并没有在土地兼并和集中过程中消失。[3]在极左思维主导下编撰的世界经济史中,学者们往往遵循“土地兼并集中—土地规模经营—形成并发展资本主义农业”这一公式去组织历史材料,进而论证农业中的资本主义生产关系。但是,仔细分析他们提供的历史数据就会发现,除少数国家(如加拿大、美国、英国等)以外,他们提供的土地规模经营的比例都不大,从他们的数据反推,就会得出“小农数量庞大”的结论。在许多国家,例如欧盟几国(法国、荷兰、意大利等)、日本、韩国和中国台湾地区,即使实现了农业现代化,几乎还是“小农遍天下”。

2)毫无疑问,解决中国农业和农民问题的根本办法在于农业产业化和现代化,然而农业产业化和现代化并不必然与土地集中、土地规模经营相联系。根据国际经验,农业产业化和现代化除了土地规模经营这条虽然经济但社会弊端很大的道路以外,还有通过农民合作社将小农经济纳入产业化轨道一条路。如今,已经或者大体实现了农业产业化和现代化的国家和地区的大面积成功经验表明,农业产业化和现代化并不需要以消灭小农为条件,相反,各主要发达国家都是在小农数量众多、有些国家甚至是在小农遍天下的情况下实现了农业产业化和现代化。[4]

3)“农业土地规模经营完美市场逻辑”的一个理论前提是,城市化进程会同步消化和吸收因土地集中和土地规模经营而形成的“失地农民—农业过剩人口”。但是,从根本上说,这个理论前提从来就不成立,或者说从来就不曾存在过。在世界近现代史上,各国土地兼并和集中形成的“失地农民—农业过剩人口”从来就不曾被各自的城市化进程所消化,他们或者被城市经济“边缘化”,陷入困境,沦为贫困人口,或者被自己国家通过各种方式和途径转移到边远地区,甚至被转移到本土以外的殖民地。二战以后,由于殖民体系瓦解,各国人口膨胀,转移“失地农民—农业过剩人口”的后一条路被完全堵死,大量“失地农民—农业过剩人口”只有涌向城市求生存一条路。

因此,在现代社会条件下,在没有可能大规模向外部转移过剩人口的情况下,人为推进农业土地规模经营只能迫使“失地农民—农业过剩人口”,放弃低成本生活方式和低成本发展方式,涌向城市求生存,由于主客观因素限止,大多数失地农民很难真正溶入城市经济,其结果只有被城市经济“边缘化”并陷入贫困这一种结局。

自称“走遍了亚非拉,走遍了发展中国家”的三农专家温铁军曾撰文指出,那些按照西方理论逻辑践行农业土地规模经营的所谓新兴经济体国家,“无一不是贫富两极分化,农村贫困地区游击战,城市贫民窟黑帮泛滥,甚至走向恐怖主义”。其中,印度“有1/3农民没有土地”,“出现了农村游击队和城市贫民窟”;墨西哥有“长达10年的农民游击队”;巴西“有全国性的饥饿和大规模的‘无地农民运动’,而且每个大城市都有几个百万人集聚的大型贫民窟!”[5]

4)从本质上说,企图通过土地规模经营解决三农问题(实质上就是延续粗放式经济发展模式),就是继续走牺牲三农利益推进工业化和城市化的老路,这与中国在经济发展第三阶段,工业反哺农业、城市反哺农村的战略意图背道而驰。1970年代,一些发展经济学家也曾对早期重工轻农的思想进行了反思,他们依据发展中国家战后二、三十年的发展经验和教训总结说,“早期有一种简单的看法:随着经济的发展,从事农业的人数将急剧减少,这种看法是不对的。正确的政策导向应当是:每一单位土地应在符合经济效益的原则下,尽可能地吸收或保留更多的劳动力,以减小乡—城人口流动的推出(push out)力量,从而减轻城市化过程中就业问题的压力。”[6]

2、中国土地规模经营正在快速推进

目前,中国农业土地规模经营事实上正在推进之中,有些地方甚至在快速推进。概括起来,大致有以下三种形类型:(1)农民承包土地易主。这主要是地方政府通过诸如整理土地、集中居住、置换身份和土地换社保之类的办法,诱导或强迫农民放弃土地。

2)非农产业资本(包括大量外资)在地方政府的主导、倡导或配合下,通过所谓“公司+农户”、龙头企业、土地入股和假合作社等形式,大规模租种农民土地,将农民从土地“剥离”。

3)在农村内部出现了两种性质的土地集中,一种是农民内部的土地流转,即土地往农业经营大户集中,这里事实上有自愿和被迫两种情况,但是外人很难区分;另一种是农村基层官员(包括村官)和农村地方势力巧取豪夺,侵占农民的承包土地。“酷6网”一段由记者拍摄的视频显示,广东省东源县一村主任强占村民水田受阻,带人砸了村民的家。[7]

非常明显,非农产业资本在中国非农领域的扩张已经基本完成,尔后,当农业已经具备投资价值或农业利润能够被接受时,非农产业资本就会“以气宇轩昂的状态”进入农业领域,蚕食农业资源,以攫取更多利润。这与那些先行工业化国家的近现代历史非常类似。因此,在本质上,中国现阶段大力推进农业土地规模经营,更多的是代表非农产业资本和地方权力及其利益集团急切向农业领域扩张的愿望。

正是在这种愿望驱使下,地方政府和非农产业资本盯上了农民的两样东西,一是承包地,一是宅基地。早先,他们更多地是先蚕食承包地,再转向宅基地;后来,更多的地方政府先向宅基地下手(如“集中居住”),先让农户耕种不便,再伺机向其承包地下手;如今,更多的地方政府同时向承包地和宅基地下手。

虽然,社会经济的进步(最先表现为工业化和城市化)会自然推进农业的适度土地集中和适度合理土地规模经营,但是,中国地方政府,尤其是低级别地方政府推进的以“GDP至上”为核心的非理性城市化、城镇化和以农业企业为主的农业产业化,已将太多的农民逼向了绝境。正因为如此,人们已经很难严格区分并界定,哪些是因为经济进步而带来的社会公正所能够容忍的合理土地集中,哪些是地方权贵、贪婪资本和农村地方势力对农民土地的巧取豪夺。

多年以前,笔者只要有机会面向农民和村官讲课,就会告诉他们,千万保住自己的土地,谁来也别卖。

最近读到温铁军的新书《告别百年激进》,发现他也持这种观点。他在各地演讲时,也会提醒:“在座如果有谁家还是农村的,请千万告诉家乡父老,无论谁来要你家那块地,别给!”。[8]

3、地方政府强力推进土地流转的做法令人担忧

按照决策层最初设置的制度框架,农民承包土地流转,原则上由农民“自主自愿”在村社内部进行(中共中央:《关于一九八四年农村工作的通知》)[9],后来,出于有限推进土地规模经营的考虑,政策逐步放宽,并逐渐演变为按照“依法自愿有偿原则”进行。地方政府显然不满意承包土地的自发流转,不满意土地流转仅限于村社内部进行,也不满意由农民主导的土地流转规模,甚至也对过于严苛的土地用途管理持有异议,而极富弹性的“依法自愿有偿原则”具有很大的操作空间,于是有地方政府试着突破原有的制度框架。当这些“擦边球”并没有招致批评或者任何严重后果,反而受到鼓励或默许以后,更多的地方政府开始效仿。

目前更进一步,越来越多的地方政府倾向于由政府自己直接充当土地流转主体。地方政府利用公共政策资源,快速推进土地流转,并强调“整体推进、集中成片、规模打造”,强调流转的经济效益,甚至直接以农民市民化作为配套。

在具体操作上,一般由地方政府出资组建的国有公司充当土地流转“自营商”,先通过一系列政策措施诱导、强迫或变相强迫农民向其流转土地,然后再以农业招商形式将土地转包出去。当然,地方政府通常对增加建设用地更感兴趣,因此,对于相当一部分地方政府来说,做土地流转文章是为了增加城市建设用地,而农业土地规模经营只是这篇文章的副产品而已(对于土地的有效利用而言,这种情况很恶劣,因为,这往往意味着粗放式使用农用土地)。为此,土地流转必然要指向农民的宅基地,且必然要求承包土地流转捆绑宅基地整理、集中或置换,甚至出现了“双放弃”之类的置换农民身份的地方政策。

分散居住的农民把宅基地置换并上交给当地政府,当地政府将其恢复为耕地,这样农村的耕地就多出来了。在国家对地方耕地面积总量控制、总量平衡的政策下,地方政府就可以在城市周边或者拟建工业区置换出同样面积的耕地用于城市房地产开发或者工商业建设。

“据我们的调研,试点地实际上是将宅基地置换成本、土地流转两种成本和工商用地开发、土地流转两种收入混在一起核算,资金来源都是财政资金和银行贷款”;“实际依靠承包地流转后农业招商的收入,即使一步到位,也远不能实现资金平衡”;“调研中得知,实际上政府公司存在3050%的资金缺口,平衡资金缺口的希望被寄托在变相改变流出土地(的)农业用途上”,即将农业用地合法或准合法转变为工商业和房地产建设用地,例如“以搞观光农业为名开发旅游,以搞设施农业为名开发房地产”。[10]

试点地有关官员说得更直白:“只要不改变土地的用途,没有将土地水泥化,或采取其他方式的固化,使得农地无法恢复,以租代征的方式进行农地的流转就不能算是违规”。[11]

为了达到土地大规模集中成片长期流转和增加城市建设用地的目的,地方政府往往采取一些经济手段甚至“超经济手段”,例如在农业政策、土地流转补偿、转移就业、城镇入户和社会保障等方面,强有力地影响农民的土地流转机会成本,诱导甚至变相强迫农民就范。

另一方面,一些地方政府沿用一些传统的行政和经济手段强力影响农业土地流转。例如,有些地方政府给基层下达土地流转任务。笔者手中的资料显示,一些农业区县给下属所有乡镇都下达了土地流转任务,这些任务一般为每年几百上千亩,多的有几千亩。

青岛市政府的有关文件显示,青岛市农业土地规模经营的总体目标是,“到2015年,全市农村土地适度规模经营总面积占耕地面积的比重达到30%以上。”[12]

再如,河南省许昌某县级市出台财政政策强力支持农业土地流转。其文件规定,从2010年起,对流转土地进行集中连片规模经营面积达到200亩及以上,流转期限在5年及以上,租金在8001200元·年∕亩之间,纯粮食生产经营的,按每亩200元给予农业业主一次性补贴,从事种植业相关产业的(林业除外),按每亩给予业主100元的补贴,同时给予村委会一次性每亩50元的补助;对新增面积1000亩以上、租期在5年以上并符合前款条件的土地流转项目,对农业业主的补贴标准提高到每年200亩,并且第一、第五年再增加100亩;对整村或整组所有土地全部流转的,承包期前5年,按照流转出的土地面积,对整村或整组村民给予一定补助。[13]

 

(待续)

友情提示:纸质媒体、期刊若有意刊发,请与作者联系。

 

农业土地“规模化经营”风险巨大(全文):

一、导言、咄咄逼人的“第三次土地革命”

二、农业土地规模经营的市场逻辑与严重后果

三、小农经济在现代经济条件下被保留被再造

四、中国农业走规模化经营道路风险巨大

五、有关土地规模经营的若干错误见解

六、科学界定“适度规模经营”

 



参考文献(略)

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名家简介
李尚勇简介:
现实制度问题研究者、独立学者、原行政学院经济学副教授、《人口困局》作者、新浪微博头条文章作者。__作者近些年以经济类现实制度问题为主要研究方向,有10多篇研究报告发表在各类高层“内参”,其学术论文主要发表于《农业经济问题》等(核心)学术期刊和专业报纸。__中国改革网、光明网和中国改革论坛网为作者辟有个人专栏,财新网和财经网特邀作者开博。__学术专著《人口困局——中国能否承受人口之重》是作者“制度困局三部曲”中的第一部,第二部《求解地震预报的制度困局》已完成(待出版)。__邮箱:lsyongs@163.com
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