去产能的根本途径在于改变干部考核制度

2013-07-26 00:00:34
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“这一轮产能过剩,不但存在于传统产业,还蔓延到风电设备等一些战略性新兴产业。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说,“此次产能过剩持续的时间可能会比较长,去产能过程可能会比较痛苦。”

    李佐军认为,对产能过剩,我们不仅要看到工业化中后期发展阶段的原因,更要看到经济发展模式背后的体制原因。“在官员的考核体系中,GDP指标所占的权重过高,地方政府热衷于追求经济高速增长。而产能过剩的行业总量大、见效快,成了地方政府争先竞逐的发展领域。”

    因此,李佐军认为,去产能的根本途径在于改变干部的考核制度。“应当降低GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收入等指标的权重,提高生态环境、资源节约和能源效率、民生类指标的权重。这项改革能否推进,则有赖于政治体制改革是否启动。”

    李佐军预计,今年下半年经济可能是持续下行的态势,除非采取比较强的刺激措施来扭转这个趋势。

    工业发展阶段与发展模式的结果

    记者:不少人认为,新一轮产能过剩并非始自今年,而是始自2009年。您认为,新一轮产能过剩是怎么形成的?

    李佐军:我认为,既有我国处于工业化中后期发展阶段的原因,也有经济发展模式背后的体制原因。

    一方面,从2000年以来,我国的工业化进入中后期阶段,重化工业快速发展。在这一新阶段,经济的快速发展,尤其是房地产等行业的快速发展,给市场以较强的刺激,诱使包括钢铁、水泥和平板玻璃等行业的企业按照产能的最高限来设计生产能力,当市场无法消化产品供给时就形成了产能过剩。

    另一方面,这种现象的出现,也与我国以GDP为核心的干部考核体系相关。在这种考核体系下,GDP指标所占的权重过高,地方政府热衷于追求经济高速增长。而产能过重的行业总量大、见效快,成了地方政府争先竞逐的发展领域。在土地、贷款和能源价格等优惠政策刺激下,企业的投资就可能出现扭曲,实现产能非常规的超速扩张。

    记者:2008年推出的四万亿投资,在新一轮产能过剩中起到了什么样的作用?

    李佐军:包括四万亿投资和十一大产业振兴计划在内的一揽子经济刺激政策,对扭转当时的国内经济形势起到了积极作用,但我们也要看到,它们在一定程度上对产能过剩起到了推波助澜的作用。这些政策促进了一些本来已经严重过剩或者需要调整行业的发展,导致产能进一步过剩。

    产能过剩可能持续较长时间

    记者:在过去三轮的产能过剩中,几乎每次过剩都会涉及到的行业有钢铁、水泥和平板玻璃等,那么怎么判断哪些行业的产能过剩是正常的,哪些是不正常的?

    李佐军:市场经济具有周期波动的特点,经常会出现供给与需求信息的不对称,导致某些企业由于判断失误,投入过多,出现高库存和开工不足,这种过剩一般维持2~3年的短周期(存货周期)。这类过剩属于市场经济的正常波动,会永远存在。现在我们需要警惕的是那些长期的过剩现象,至于说具体有多长才叫长期过剩,具体到每个行业则各不相同,需要具体分析。

    记者:与以往的产能过剩相比,新一轮的产能过剩有哪些突出特点?

    李佐军:新一轮产能过剩具有不同的背景和特点。从背景来看,新一轮产能过剩的国际背景发生了较大的变化。以往的产能过剩,还可以通过调整出口政策,到欧美等发达国家的市场进行消化。但这几年来,全球经济不再突飞猛进,而是进入到深度调整阶段,欧美等发达国家市场增长乏力,同时新兴经济体市场也有待发育。所以我们寄希望于国外市场消化产能过剩的空间缩小。这也意味此次产能过剩持续的时间可能会比较长,去产能过程可能会比较痛苦。

    从涉及行业来看,这一轮产能过剩,不但存在于传统产业,还蔓延到风电设备等一些战略性新兴产业。这些新兴产业是我们调结构之后着力培养的新经济增长点。为什么这些新兴行业在短期内出现了产能过剩?这值得我们反思:是企业决策失误所致,还是地方政府干预过多?这涉及到政府与市场的界限问题,政府越俎代庖,会导致重复建设和产能过剩。

    改革以GDP为主导的干部考核体系

    记者:从原理上看,化解产能过剩,要么是从供应端入手,要么是从需求端入手。您认为,我们化解这一轮产能过剩,应主要采取哪些政策,从哪一端入手为主?

    李佐军:两端都还存在一定的改善空间。在供应端,淘汰落后产能,应淘汰那些低效的、市场需求不大的企业,并注意与绿色发展政策结合起来。在这个过程中,应进一步完善与落后产能退出相关的配套政策,以免引发其他社会问题。从需求端入手,未来的空间主要是中西部地区和农村市场,但这些市场的启动并非一日之功。

    仅靠上述手段是不够的,因为产能过剩问题反映的是经济结构矛盾。我们更应该注重技术进步的作用,通过技术的改造和研发,将落后的产能升级为先进的产能,通过先进产能培育新的需求,从而实现经济结构的升级。

    同时,化解产能过剩,还需要营造一个公平竞争的市场环境。不少行业由于行政垄断存在“暴利现象”,导致这些行业的投资不断膨胀,而这些行业对市场反应不够敏感,最终形成产能的过度扩张。我的建议是,尽快打破这些行业垄断,让这些行业的一些企业破产。

    记者:您在前面提到,产能过剩的根本原因还是发展模式问题,那么您认为应该如何改变我们的发展模式?

    李佐军:发展模式的背后是干部考核制度问题,如果不改变干部考核制度,发展模式是不可能改变的。政府不应该像一个公司一样,盯着并深度参与各个行业的经营中。市场的事情应交给市场,政府需要做的是营造一个公平竞争的环境,并将主要精力放到民生和生态环境建设上去。在干部考核体系中,应降低GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收入等指标的权重,提高生态环境、资源节约和能源效率、民生类指标的权重。这项改革能否推进,则有赖于政治体制改革是否启动。

    调结构取决于全面改革

    记者:在产能过剩之外,中国经济还面临着地方债务风险较大、流动性偏紧、部分金融机构不良资产上升、国际热钱流出等问题。您在两年前曾预言今年七八月份可能爆发经济危机,那么您如何预测下半年的经济形势?

    李佐军:今年经济可能会是持续下行的态势,除非采取比较强的刺激措施来扭转这个趋势。目前看来,中央政策取向是容忍经济增长速度一定程度的下滑,要追求有效率和有效益的增长,同时严防出现系统性区域性金融风险。由于采取强烈刺激措施的概率不大,不排除三四季度经济出现较大的调整。而明后两年的形势现在很难说,要看今年下半年的经济调整究竟出现在哪儿,会有几种可能性。不过,总体上中国经济仍然需要经历一个深度的、痛苦的调整过程,要实现转方式、调结构、培育新的经济增长点,经济增长速度下滑是必然的代价。

    至于转方式、调结构是否能够顺利地推进,取决于改革推进得怎么样,取决于三中全会能否制订全面系统、切实有效的改革方案。

    记者:您如何看待中国经济中长期的发展态势?

    李佐军:对于中国经济的长期走势,我一直持比较乐观的态度。我预计中国经济在经过两三年的调整之后会走上一个中速发展轨道,在2015年至2020年大致增长6%~8%,2020年至2030年大致增长4%~6%,2030年之后大致增长2%~4%。这样的增长速度比过去三十多年的两位数增长低得多,但这种增长速度仍然是全世界比较快的,仍然可以按照这个速度提前20年也就是到2030年实现邓小平说的中等发达国家水平,这是一个很乐观的前景。

    乐观的理由有三:第一,工业化、城镇化、区域经济一体化这些结构生产力还将大释放。我国的工业化、城镇化正处于中期阶段,还有很大的潜力;第二,伴随着改革全面推进,制度变革的生产力还将大释放;第三,要素升级,包括技术进步、人力资本增加等,都会对中国未来经济增长形成有力的支持。

    (本文原载于《21世纪经济报道》2013年07月23日)

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李佐军简介:
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
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