李佐军:防治污染“有点难” 制度改革是根本

2013-09-17 13:10:18
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  只靠中央政府和地方政府重视大气污染防治是不够的,还要落实到企业,落到每个人身上,同时,各级政府更应加强管理和协调,防治效果才更好。

  日前,国务院办公厅正式发布《大气污染防治行动计划》(以下简称《计划》),这部酝酿大半年的《计划》不仅提出大气污染防治的奋斗目标、具体指标,还推出十条具体措施。“此次颁布的《计划》意义重大,但环境污染具有外部性,从根本来说还是要推进一系列深层次的改革。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军在接受中国经济时报记者专访时这样表示,他认为严峻的空气污染形势倒逼《计划》出台,但要真正实现《计划》目标,难度很大。

  防污要求更严格

  早在去年12月5日,环保部、国家发改委、财政部就曾发布过一个《重点区域大气污染防治“十二五”规划》,那么,此次的《计划》与之前有何区别?

  在李佐军看来共有五点不同,分别为:一、时间起止点不同;二、涉及的范围不同。《计划》是针对全国范围制定的;三、《计划》发文级别更高,实施力度更大;四、目标更高。“十二五”规划规定,京津冀、长三角、珠三角区域细颗粒物年均浓度下降6%;此次的《计划》则要求京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右,其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右;五、措施更加严格、更加全面。

  《计划》首次将大气污染问责到地方,提出国务院与各省(区、市)人民政府签订大气污染防治目标责任书,将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标,构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。国务院将制定考核办法,每年初对各省(区、市)上年度治理任务完成情况进行考核。2015年进行中期评估,并依据评估情况调整治理任务。2017年对《计划》实施情况进行终期考核。考核结构与评估将作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

  “我认为这是我们在目前体制下比较好的选择。”李佐军表示,我国目前是层级政府,只有落实到地方,政策的效果才更明显。因此,这项措施还是值得肯定的。“但不能局限于此,只靠中央政府和地方政府重视大气污染防治是不够的,还要落实到企业,落到每个人身上,同时,各级政府更应加强管理和协调,防治效果才更好。”李佐军说。

  目标明确是亮点

  “我认为此次《计划》最大的亮点是目标非常明确具体。”李佐军认为此次颁布的《计划》共有四大亮点。“第一,目标具体。这从一系列到特定年度的具体指标数字可以看出;第二,责任明确。国务院与各省级政府签订目标责任书,将目标落实到地方政府、企业,并且建立目标责任考核体系,其中很多是约束性指标;第三,思路清晰;第四,措施得力。《计划》中制定的十项措施涉及到了大气污染防治的每个重要方面,其中很多措施具有很强的针对性和操作性。”李佐军说。

  《计划》要求,国家每月公布空气质量最差和最好的10个城市的名单。各省(区、市)要公布本行政区域内地级及以上城市空气质量排名。地级及以上城市要在当地主要媒体及时发布空气质量监测信息。

  “这是非常重要的,也很有意义。”李佐军认为信息公开是一个有效的合力途径。通过信息公开可以调动全社会的力量,治理大气污染。同时,实行信息公布能形成一种激励和约束的作用,激励先进,鞭策落后。再者,有利于政府科学决策,采取及时有效的科学行动。

  不过李佐军也强调,在统计监测的过程中,地区之间应相互监督,相互监测,或由比较公正的第三方监测,如果只依靠地方自己上报,可能会存在虚假上报行为。

  任务艰巨,但仍有实现可能

  《计划》要求,到2017年全国地级及以上城市可吸入颗粒物(PM10)浓度比2012年下降10%以上,优良天数逐年提高;经5年努力,全国空气质量总体改善,重污染天气较大幅度减少。有观点质疑环境改善指标定得过高。对此,李佐军认为,现在环境污染严重,已经直接影响到百姓身体健康,因此,必须定比较高的指标,才能真正解决所面临的迫切问题。

  “如果能将这次《计划》中的各项措施落实到位,同时将涉及大气污染深层次的制度改革到位,我认为目标是可以实现的。”李佐军表示,实现目标有两个前提,一方面措施落实到位,另一方面要改革到位。

  “要想从根本上解决大气污染恶化问题还需要改革以GDP为导向的发展体制,转变经济发展方式。”李佐军表示,转变经济发展方式,第一,要转变政府职能,由经济型政府向社会型政府或服务型政府转变。第二,改革考核制度,通过考核的改革,对GDP导向进行一个大的调整,使各级政府和企业等主体,同时追求GDP效益、环境效益和社会效益。第三,改革价格制度,由于目前很多资源、能源的价格被人为压低,极易造成浪费,给大气污染带来不利影响。要通过价格机制的改革,使资源、能源稀缺性得到反应。此外,还有土地制度改革、财税制度改革等。

  “总之,要通过一系列制度的改革,形成有利于大气污染防治的体制、机制,才能从根本上解决大气污染问题。”李佐军说。


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国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
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