李佐军:铲除制度障碍以推进产业转型升级

2014-08-12 10:40:17
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李佐军:铲除制度障碍以推进产业转型升级

  产业转型升级是一个谈了多年的老话题,而当前推进产业转型升级既形势紧迫,又意义重大。一则所谓“中等收入陷阱”主要表现为中等收入阶段的产业转型升级陷阱,中国已进入这一阶段的敏感期,若不能顺利推进产业转型升级,则有可能陷入其中;二则中国当前面临两大紧迫任务——控风险和寻找新增长点,而产业转型升级是寻找新增长点的不二选择;三则产业转型升级是中国在全球产业分工协作体系中找到自身较佳位置、提升经济国际竞争力的基本途径。

  产业转型升级涵义丰富,转型和升级各有侧重,转型是指产业从一个领域转到另一个领域,主要表现为由制造业为主转到服务业为主,由高碳产业为主转到低碳产业为主等。升级是指产业由低端升到高端,主要表现为由低附加值产业升到高附加值产业,由劳动或资源密集型产业升到知识或技术密集型产业,由无品牌或小品牌产业升到有品牌或大品牌产业等。产业转型也好,升级也罢,都依赖于制度转型。

  多年来,中国一直在推进产业转型升级或经济结构优化,虽有进步,但实际效果不太理想,主要表现在:

  第一,第三产业或服务业发展仍然滞后。虽然2013年中国第三产业增加值占GDP的比重达到46.1%,首次超过第二产业占比43.9%,但仍然低于2012年全球服务业增加值70%的占比,也低于与中国发展水平相近的中等收入国家54%的占比,更低于高收入国家74%的占比。同时,中国国内生产总值约相当于全球的11.3%,制造业在全球的份额已达到24.2%,而服务业增加值仅相当于全球的7.3%2012年中国服务业增加值仅相当于美国的29%,而制造业增加值相当于美国的125%

第二,高消耗、高污染、高排放的“三高行业”比重偏高。第二产业主要由工业组成,工业中重化工业比重达到70%左右,而重化工业单位产值碳排放量、能源消耗量是服务业的9倍左右,大多数重化工业(如煤炭、石化、钢铁、水泥等)属于典型的“三高行业”。

  第三,高附加值的知识或技术密集型产业比重较低,低附加值的劳动或资源密集产业比重较高。2013年,福建省高新技术产业增加值占地区生产总值的比重仅为14.2%,湖北省到2015年按“十二五”规划高新技术产业增加值占生产总值的比重才达到15%,即便是高科技产业发达的深圳市到2015年按规划高新技术产业增加值占全市生产总值的比重也就35%

  第四,品牌产业比重低。如目前几乎所有汽车跨国集团公司都在中国找到了一个或多个合资合作伙伴,带来了70余个品牌,建立了自己的生产销售基地,占据了70%以上的市场。中国汽车企业迄今还缺乏属于自己的知名品牌,到20104月全国近500个驰名商标中,汽车品牌的驰名商标仅占4%

  之所以推进产业转型升级不甚理想,主要原因是推进产业转型升级面临如下障碍。

  障碍一:财产权和知识产权保护不力,使产业转型升级缺乏动力。产业向高附加值产业或知识技术密集型产业升级,离不开财产权和知识产权的保护,否则企业不愿承担升级带来的风险,而宁愿通过模仿和低水平重复建设求生存。但目前中国对私有财产权和知识产权的保护存在保护意识淡薄、相关法律不健全、多头执法或执法不严等问题,甚至还存在很多企业商标被其他国家抢注的情况。

  障碍二:土地制度有利于房地产投机,不利于产业转型升级。目前中国实行的是城乡二元土地制度,城市为土地国有制,农村为土地集体所有制,两种土地所有制之间是不平等的,还没有实现同地同权同价。地方政府利用这一土地制度,低价从农村集体获得土地,通过土地整理后再高价卖出去,由此获得巨大的土地差价收入,形成“土地财政”。这种土地制度使得房地产投机盛行,地方政府、企业和投资者都没有心思发展实业,更没有心思冒风险去推进实业领域的产业和产品转型升级。

  障碍三:政府职能定位和干部考核制度不利于产业转型升级。现代政府本是服务型政府,其基本职责是为民众提供各种公共服务,对干部应侧重公共服务能力和服务绩效的考核。但目前我国各级政府主要表现为经济型政府,主要职责是抓经济工作,特别是抓招商引资和项目建设等,对干部的考核侧重考核GDP增速、财政收入、工业增加值和固定资产投资等。在此GDP导向的政府体制和考核制度下,各级政府主要热衷于产业发展速度的提升、产业发展规模的扩大,而对投入多、风险大、对短期政绩贡献不明显的产业转型升级不感兴趣。

  障碍四:价格机制没有理顺,使资源配置没有朝有利于产业转型升级的方向转变。价格是最重要的经济信号,涉及到各个主体的成本和收益,引导着资源配置的方向。如果有利于产业转型升级的产品价格能够反映其稀缺性和价值,则资源就会自动向产业转型升级领域流动。但目前有利于产业转型升级产品或服务(如知识产品或服务、生态产品等)的价格形成机制没有真正建立起来,而不利于产业转型升级的要素价格(如土地价格、资金价格——利率等)则偏高,使得资源大规模向房地产和金融等投机领域聚集。

  障碍五:财税金融支持不到位,没有形成对产业转型升级的有效激励。产业和产品转型升级属于“惊险的一跳”,需要大规模投入,存在一定的风险,仅靠企业和市场的自发行为还不够,还需要政府的支持。政府支持产业转型升级最有效的手段是财税金融政策。但目前虽然已针对发展战略性新兴产业等出台了很多财税金融政策,但政策还不完善、不配套,缺乏操作性措施,政策的落实也未到位,特别是减税、风险补偿等方面还有很多工作要做。

  推进产业转型升级一定要面对问题,铲除障碍,找准方向和路径。目前,各地推进产业转型升级将重点放在政府主导淘汰落后产能和发展战略性新兴产业上。这些当然也是很重要的工作,但仅此是远远不够的。因为淘汰落后产能不等于形成了先进产能,具体如何发展战略性新兴产业应主要交给企业和市场。真正重要而紧迫的工作是改革上述阻碍或不利于产业转型升级的财产权制度、知识产权制度、土地制度、行政管理制度、干部考核制度、价格形成机制和财税金融政策等,为产业转型升级创造良好的制度环境和条件。



 

作者: 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军  来源: 《中国经济时报》20140811

 

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国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
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