李佐军:从生态文明视角解读2017年环保重点工作

2017-03-28 16:40:08
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2017-03-27 本刊记者 耿秋萍 环境保护

李佐军:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长


                                                                    导语


      3月5日上午,十二届全国人大五次会议在人民大会堂开幕,李克强总理代表国务院向大会报告政府工作。李克强总理在政府工作报告中指出,生态文明建设、绿色发展取得新进展,要加大生态环境保护治理力度,实现“使环境改善与经济发展实现双赢”总体战略目标,从根上破解生态环境这一长期制约我国全面建成小康社会的突出短板。基于此,本刊专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军,就2017年生态环保工作亮点、以往工作中的不足与短板、如何打好“蓝天保卫战”、如何有效推进去产能等进行分析。


《环境保护》:3月5日,十二届全国人大五次会议在人民大会堂开幕,李克强总理向大会作了政府工作报告,报告中涉及生态环保的亮点有哪些?

李佐军第一个亮点是成绩总结很充分。2017年政府工作报告中对生态保护领域成绩的总结是很充分的。2017年政府工作报告中提到了与生态环保相关的具体工作指标,从指标的完成情况来看,很多工作的完成情况都是超预期的。比如单位GDP的能耗下降了5%,二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降5.6%和4%,74个重点城市细颗粒物(PM2.5)年均浓度下降9.1%,清洁能源消费比重提高1.7个百分点,煤炭消费比重下降2个百分点,全年退出煤炭产能超过2.9亿吨等。所有这些具体的数字,都充分说明了2016年我国的生态环境保护治理工作取得了显著成效,2017年政府工作报告也对这一成效给予了充分的肯定。


第二个亮点是决心很大。透过2017年政府工作报告可以看出,2017年我国进一步加强生态环境保护以及生态环境治理的决心很大。具体可以从字里行间看出来,比如2017年政府工作报告中涉及生态环保的部分用到了“铁腕治理”“蓝天保卫战”等铿锵有力的词语,这本身就反映出了生态环境治理的莫大决心。


第三个亮点是目标很明确。从2017年政府工作报告中可以看出,2017年我国进一步加强生态环境保护以及生态环境治理方面的目标十分明确。具体而言,政府工作报告中要求2017年的单位国内生产总值能耗下降3.4%以上,主要污染物排放量继续下降。同时在生态环保这一部分,还提到完成以电代煤、以气代煤300万户以上,二氧化硫、氮氧化物排放量要分别下降3%,化学需氧量、氨氮排放量要分别下降2%。所有这些数字都说明,2017年生态环境治理有着非常明确的目标。


第四个亮点是措施很具体。2017年政府工作报告针对生态环保不仅有成绩上的肯定、莫大的决心、明确的目标,还提出了诸多具体措施。比如,2017年政府工作报告中提到,要全面实施散煤综合治理;全部淘汰地级以上城市建成区燃煤小锅炉;基本淘汰黄标车;明确排放不达标企业最后达标时限,到期不达标的坚决依法关停等。这些措施对生态环境保护以及生态环境治理而言,都是非常具体的措施。


第五个亮点是问责非常严格。2017年政府工作报告中明确提出,对偷排、造假的,必须严厉打击;对执法不力、姑息纵容的,必须严肃追究;对空气质量恶化、应对不力的,必须严格问责。


《环境保护》:2016年我国生态环境保护工作进展有哪些是最值得“点赞”的?

李佐军:一方面,主要的生态环境保护的指标完成情况良好,有的已经超额完成;另一方面,在生态文明制度改革以及制度体系建设方面有明显的进展。比如,全面推进资源税改革有了新进展,制定了《自然资源统一确权登记办法(试行)》、开展省以下环保机构监测监察垂直管理、全面推行河长制、健全生态补偿机制、制定并实施《生态文明建设目标评价考核办法》、明确了国家生态文明建设的试验区、开展中央环保督察等。从上述制度层面的这些工作来看,2016年应该是生态环境保护领域改革和新举措出台最为密集的一年。而且很多制度都是非常关键性的制度,为今后的生态环境治理奠定了良好的基础。


《环境保护》:回顾2016年我国生态环境保护工作,还存在哪些不足与短板?

李佐军:概括来说,主要有两个方面:


一方面是环境污染形势依旧比较严峻,比如雾霾在很多地区依然比较严重,水污染、土壤污染问题依旧比较突出,生态环境建设还不能满足社会发展需求,关于环境保护方面的群体性事件也比较多,老百姓对现有环境的不满也依然存在,且不容忽视;


另一方面,过去已经制定的生态环境保护和生态环境治理的法律法规、标准政策的落实还不到位,问责还不够严格,还有很多相关制度和政策依旧不够完善,不足以满足进一步加大生态环境保护治理的需要。


《环境保护》:如何有效解决既定生态环境保护及治理方面的政策法规不到位这一问题?

李佐军:要制定并完善与生态环境保护治理相关的法律法规和政策标准,同时还要加强生态环境治理的体制机制建设等。比如,要完善主体功能区的制度和生态补偿机制、建立资源环境监测预警机制、开展健全国家自然资源资产环境体制的试点、出台国家公园体制总体方案等,这些都是针对当前我国生态环境治理过程中有些制度、政策以及体制机制不完善等问题所制定的,因此,在2017年,应当加大力度来实施生态文明制度方面的改革工作。


《环境保护》:2017年政府工作报告中强调了“打好蓝天保卫战”,这场战役要打赢应该如何着手,怎么去做?

李佐军:2017年政府工作报告中对生态环境保护以及生态治理的重点还是放在“打好蓝天保卫战”上,尽管也有水污染防治、土壤污染防治的相关内容,但是从篇幅的安排情况来看,“打好蓝天保卫战”占了大部分内容。之所以这样安排,是因为大气污染的问题已经成为生态环境治理的主要问题,也是全社会最为关注的焦点问题,提高空气质量、改善大气环境,已成为广大人民群众最迫切的需要。正因为如此,2017年政府工作报告将“打好蓝天保卫战”看作是一大重点内容,报告中就如何“打好蓝天保卫战”也提出了几项具体措施。


一要加快解决燃煤污染问题。全面实施散煤综合治理,推进北方地区冬季清洁取暖,完成以电代煤、以气代煤300万户以上,全部淘汰地级以上城市建成区燃煤小锅炉。加大燃煤电厂超低排放和节能改造力度,东中部地区要分别于今明两年完成,西部地区于2020年完成。抓紧解决机制和技术问题,优先保障可再生能源发电上网,有效缓解弃水、弃风、弃光状况。加快秸秆资源化利用。


二要全面推进污染源治理。开展重点行业污染治理专项行动。对所有重点工业污染源,实行24小时在线监控。明确排放不达标企业最后达标时限,到期不达标的坚决依法关停。


三要强化机动车尾气治理。基本淘汰黄标车,加快淘汰老旧机动车,对高排放机动车进行专项整治,鼓励使用清洁能源汽车。在重点区域加快推广使用国六标准燃油。


四要有效应对重污染天气。加强对雾霾形成机理研究,提高应对的科学性和精准性。扩大重点区域联防联控范围,强化应急措施。


五要严格环境执法和督查问责。对偷排、造假的,必须严厉打击;对执法不力、姑息纵容的,必须严肃追究;对空气质量恶化、应对不力的,必须严格问责。同时还强调,要靠全社会的共同行动来治理雾霾,也就是要形成雾霾治理的活力,这是一个很系统的行动方案,也是有针对性的系列举措,如果将这些措施落实到位,2017年的空气质量改善一定会有新的进展。


《环境保护》:除去大气污染治理之外,2017年生态环境治理工作还需要着重克服哪些问题?

李佐军:除去上述大气污染治理外,2017年我国生态环境治理工作还应当重点关注水污染防治、土壤污染防治、生态环境的保护与建设,还有生态制度的建立与完善。因为空气污染仅仅是生态文明建设需要重点抓的一个方面,目前水污染的形势也比较严峻,所以对重点流域的水污染、农业面源污染,还要进一步加大防治力度。另外城乡环境综合治理也不容忽视。


其中,对于生态环境保护与建设而言,最主要的是划定并严守生态保护红线,对重点区域启动重要的生态修复工作,还要完成退耕还林等方面的工作。此外,在制度建设方面,生态补偿机制的建立与完善,资源环境的监测预警机制等都是要给予重视的。


《环境保护》:河长制应当如何更好落实?推行过程中有怎样的难点?

李佐军:河长制2016年就已经推出,也是生态环境保护建设的一项重要内容,但河长制的落地、实施还需要一个过程。对治理流域污染来说,河长制是非常关键性的一项制度。因为河长制最大的一个优点就是明确了责任,把每一条河流的每一段都明确了责任人,责任非常具体,事后有考核评价,通过河长制真正把每一条河流、每一条河流的每一段的污染治理落到实处,这会使得流域污染治理取得新的进展。


推行过程中的难点就是“决心”问题,决心大难点小,决心小难点就大。任何事情的实施和推进都是有难度的,过去没有做过现在正在推进和实施的很多工作都是需要有相关的制度和配套措施、监督机制、奖惩机制来做保障,同时还会涉及到利益格局的调整,但是不管难度怎样,只要我们有决心,下大决心,把河长制当成一件大事去干,不管困难有多大,都会被克服。


《环境保护》:2017年政府工作报告中提到要“扎实有效去产能”,在去产能的过程中面临的压力如何?怎么去有效克服?

李佐军:去产能会涉及到很多行业,很多行业都与生态环境保护息息相关,煤炭行业对生态环境的影响是最为直接的;另外,钢铁行业、机动车行业、城市建筑行业等也会对生态环境保护产生较大影响。“去产能”这项工作是可以同时起到多方面作用的,一方面,去产能需要调整经济结构,为新兴产业发展腾出空间,这是去产能的一个重要目的;另一方面,去产能还能解决资源环境方面所面临的压力,正因为如此,2016年全年国家加大了去产能的力度,同时也取得了显著成绩,2016年以钢铁、煤炭行业为重点去产能,全年退出钢铁产能超过6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨,超额完成年度目标任务。


显然,去产能的最终任务还没有完成,2016年中央经济工作会议就强调,2017年要继续深化供给侧结构性改革。2017年的供给侧结构性改革第一项任务就是要去产能,2017年政府工作报告对去产能这项工作有了新的任务和目标。提出2017年要再压减钢铁产能5000万吨左右,退出煤炭产能1.5亿吨以上。同时,要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上,以防范化解煤电产能过剩风险,提高煤电行业效率,为清洁能源发展腾空间。


去产能这项工作比较复杂,难度也比较大,面临很多难题。比如说,如何安置职工,尤其是一些“僵尸企业”在处置过程中下岗职工的安置,还有就是“僵尸企业”的债务怎么处理,去产能相关行业企业资产如何重组,以及去产能后这些企业与后续企业如何衔接等。这些都是去产能过程中需要重视和解决的问题。针对这一问题,近一年来,国家有关部门也出台了一系列有关政策,为此,2017年政府工作报告中也提出了一些原则性的意见,比如针对职工安置问题,中央财政专项奖补资金要及时拨付,地方和企业要落实相关资金与措施,确保分流职工就业有出路、生活有保障。针对企业的兼并重组、破产清算也有专门的政策来应对和保障。总的来说,去产能涉及到的面比较多、范围比较广,因此需要多措并举、稳妥推进,在优化经济结构的同时有效确保生态环境保护治理效果。


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