李佐军:明确自然资源资产负债表功能定位

2017-11-17 11:40:08
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各先行先试地区的自然资源资产负债表编制工作已取得了明显进展,但仍需以功能定位为导向,互通有无,取长补短,克难奋进,不断创新和改进。

自然资源核算制度是生态文明制度体系的基础性制度,而自然资源资产负债表则是自然资源核算制度不可或缺的外在表现形式。

自然资源资产负债表主要具有三大功能:一是生态文明建设基础信息支撑功能,为摸清自然资源资产实物量和价值量家底、实行领导干部自然资源资产离任审计、开展生态环境损害责任终身追究提供必要的基础信息支撑。二是自然资源资产监测预警功能,及时反映和监测核算地区的自然资源资产实物量(数量和质量)、价值量、负债的动态变化,并对自然资源资产的生态功能和生态服务价值贬损至警戒线时进行及时准确的预警。三是自然资源资产负债管理决策支持功能,为污染防治、碳排放控制与削减、生态修复、生态补偿等提供必要的决策依据。

2015年2月,海南省三亚市初步完成了我国首个地级市自然资源资产负债表编制工作。2015年11月8日,国务院办公厅发布了《编制自然资源资产负债表试点方案》(以下简称《试点方案》),并明确在内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市开展试点工作。此后,北京市怀柔区、天津市蓟县等地又被列入试点。深圳市大鹏新区等地基于生态文明建设需要,也积极主动开展了自然资源资产负债表的编制工作。

2016年,深圳大鹏新区在全国率先构建了以实物量为基础、以价值评价为核心的完整自然资源资产核算与负债表编制体系。湖州市、承德市、赤水市等地区完成了自然资源资产负债表的实物量编制工作。2017年,已完成自然资源资产负债表编制的先行先试地区正开展优化和改进工作,其他先行先试地区的自然资源资产负债表编制工作均取得了阶段性进展。

当前,各地在编制自然资源资产负债表过程中,主要遇到了以下几方面问题和障碍:

一是相关理论不成熟、认识不统一。首先,国内关于自然资源资产负债表中资产与负债的内涵与外延界定存在较大争议,尤其是负债争议更大。目前,先行先试地区所编制的自然资源资产负债表或者缺少负债项目,或者负债核算难以得到广泛认可。其次,核算对象不统一。《试点方案》要求先行核算具有重要生态功能的自然资源,并明确土地、林木、水3种自然资源作为核算对象。但是,各地的核算对象不统一,如深圳大鹏新区的自然资源资产负债表纳入了沙滩、近岸海域等特色资源,内蒙古则突出了矿产、草原等特色资源。这给未来进行国家和省级层面的统一核算带来了困难。再次,尽管自然资源的价值量核算范围已基本达成一致——包含经济价值和生态服务价值,但社会价值(如古树名木的文化价值)核算是否应该包含在内尚存争议。

二是基础制度不完善。明晰的产权既是自然资源资产负债表不可或缺的关键内容,也是明确所有权人责任、发挥自然资源资产负债表诸多功能的前提和基础。但由于种种原因,当前各地不少自然资源的确权明责工作困难重重。基于此,《试点方案》明确指出,自然资源资产负债表编制不涉及自然资源的权属关系和管理关系。而从当前各地工作推进情况看,明确自然资源的权属关系和管理关系,又是完善自然资源资产负债表、发挥自然资源资产负债表各种作用必须跨越的一道坎。

三是功能定位不完整。从各地的编制方案看,自然资源资产负债表的主要功能是摸清自然资源家底及其变动情况,为实施领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究等制度,以及有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警依据和决策支持。但自然资源资产负债表是否也应在自然资源产权交易、碳交易、生态补偿等方面发挥重要的信息支撑功能,尚不明确。

四是核算技术不规范。自然资源实物量的指标设计、统计分类、度量单位等需要综合考虑各类资源的多重属性和用途,而基于不同目标形成的核算理论、理念和技术难免存在差异,导致缺乏统一的核算规范。价格是自然资源价值量核算的关键,但很多自然资源价值量没有市场交易和市场价格(如生态服务价值),导致其价格估算缺乏可普遍接受的、标准化的核算规范。此外,林业、国土、农业、水利、环保等部门关于林地、水等资源的统计标准不一致,关于耕地、林木、水、大气等资源的监测和统计数据不够细致及时,导致基础数据支撑不足。

五是编制工作难协调。编制自然资源资产负债表工作需要统计、国土、水利、环保、农业、林业、工业、审计等多个部门协作推进,尤其是数据采集工作更需要多方协调。编制自然资源资产负债表给相关部门和工作人员新增了工作量,因此较难协调。

要想解决这些问题,克服上述障碍,笔者认为,最重要的是明确自然资源资产负债表的功能定位。原因在于:第一,功能定位是自然资源资产负债表数据采集、编制、评估、审计、应用等工作的出发点和落脚点,能够为先行先试地区明确工作目标,指引工作方向。第二,功能定位是为什么要开展自然资源资产负债表编制工作的最合理解释,能够达到消除疑虑、统一思想、凝心聚力,提高先行先试地区相关部门及工作人员工作积极性和责任感的效果。第三,功能定位是检验和评价自然资源资产负债表编制工作的根本标准,自然资源资产负债表编制工作成效如何,最终要看其是否发挥了应有的作用。即使是未能实现的功能,也为将来改进自然资源资产负债表编制工作提供了指引。

当前,各先行先试地区的自然资源资产负债表编制工作已取得了明显进展,但仍需以功能定位为导向,互通有无,取长补短,克难奋进,不断创新和改进,为全国将来推进自然资源资产负债表编制工作提供有益的示范经验。

作者单位:李佐军,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所;盛三化,三峡大学

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名家简介
李佐军简介:
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
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