<![CDATA[博客-财经网-名家博客-冯俏彬 最近更新20篇文章]]> <![CDATA[博客-财经网]]> <![CDATA[问答投融资体制改革]]> 一、问:距离2004716日发布的《国务院关于投融资体制改革的决定》,已有12年。相比之下,《意见》中新意何在?

答:总体而言,《意见》和《决定》一脉相承,即确立企业投资主体地位、转变政府管理职能、规范政府投资行为、改进投资监督管理、完善法律法规等等。

但是,此次《意见》是在推进供给侧结构性改革、深化2013年以来国务院力推的“简政放权、放管结合 、优化服务”改革以及中国经济转型升级的大背景下出台的。与12年以前相比,当前我国经济社会的发展情况、市场体制的完善情况等已大不相同,面临的问题与矛盾也很不相同,因此《意见》更有时代新意,更加针对当前要突出解决的问题。一是《意见》是投资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件,不仅包含了投资活动的内容,也包含了融资方面的一些内容,是我国当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革的顶层设计,是在新起点上纵深推进投融资体制改革的纲领性文件,是经济新常态下发挥投资作用的重要指南。二是针对当前投资领域的现状,《意见》提出的投资核准范围最小化、投资项目审批首问负责制、“多评合一”的中介服务新模式以及建设投资项目在线审批监管平台等,都意味着当前投资管理领域的重大变革,同时也是政府转变职能,也是重新调整政府与市场关系的及时之举。三是针对当前投资领域的融资问题,《意见》限定了政府投资的范围与方式,但扩大了社会资本参与投资的领域与范围,同时试点金融机构依法持有企业股权等,都是此前没有过的新内容。四是明确提出以三张清单的新型管理方式,更加准确地界定的政府的行权范围与方式,为企业释放出更大更灵活的行动空间。

二、问:当前,投融资体制存在着哪些突出问题亟待解决?

答:当前,投融资体制存在着不少突出问题。一是投资领域简政放权不协同、不到位,企业投资主体地位还有待于进一步确立。2013年以来,围绕投资审批,政府已进行了大量的改革,取得了明显成绩。但由于问题复杂,一些权力下放不到位、或者放下去后基层接不住,甚至在一些地方还存在明放暗不放的问题,都需要进一步深化改革。

二是投资项目融资难、融资贵的问题比较突出,融资渠道还需要进一步畅通。比如民间投资,反映比较突出的问题就是中小企业的融资难、融资贵的问题。这是一个老问题,背后是一系列复杂的结构性问题,特别是金融体系的功能不健全、市场竞争环境不够公平,等等。但是,民营企业已成为我国经济的主体之一,在经济增长、就业、税收等方面都做出重大贡献,在当前经济增长中也担负着重大使命。必须要通过体制改革缓解和消除其融资方面的瓶颈。

三是政府投资管理亟需创新,引导和带动作用有待进一步发挥。随着我国市场经济的发展,投资主体越来越多元化,客观上需要进一步厘清政府投资与企业投资之间的界限。在当前我经济经济增长还未能全面摆脱投资驱动的情况下,政府投资如何既发挥引领和示范作用,同时又不与企业争利,是必须要处理好的一个关键问题。

四是权力下放与配套制度建立不同步,事中事后监管和服务仍需加强。“简、放、改”的总体特征是自上而下地放权,迄今为止,中央层面已下放了618项行政审批事项,其中涉及到的投资方面的事项是其中的主要方面。但从效果看,还需要一些配套制度的跟进和深层次的改革,以保证全国范围内事项一致、标准统一、操作相同,尽最大可能减低全社会的制度性交易成本。

五是投资法治建设滞后,投资监管法制化水平亟待提高。针对企业投资行为,在大力放权的同时,必须同步实施有效、有限的监管。为此,对投资领域中的限制、禁止事项必须明确,对于投资过程中的环保、能源、安全等标准必须统一,对于违法后的追究必须严格。这方面也有很多事情要做。

三、问:《意见》有哪些重大创新举措?重点解决哪几方面的问题?

一是推行首问负责制。《意见》提出,探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制,投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务,一家负责到底。这是在投资项目服务管理方面的制度创新,主要目的是在简政放权、实行并联审批后,加强对项目前期工作的统筹协调,为项目单位提供实实在在的便利。

二是探索“不再审批”管理模式。《意见》提出,除极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。实行“不再审批”有“一个前提”和“三个条件”。“一个前提”是指政府要拿出投资项目管理负面清单、权力清单和责任清单这“三张清单”来。“三个条件”是指:一是要以清晰、完善、可操作的发展规划、产业政策、技术标准、安全标准等准入性政策条件为前提;二是要以健全的社会信用体系为基础,对失信企业实行联合惩戒、对守信企业实行联合激励;三是要有全面、高效、有约束的监管、处罚制度为保障。对于绝大多数的投资项目而言,按要求做好备案就行了。

三是创新“多评合一”的中介服务新模式。针对各方反应强烈的投资项目审批中的“九评”,问题,《意见》进行了正面回应和大力改进,主要是探索建立多评合一、统一评审的新模式,这将极大地减轻企业负担,缩短投资周期。与此相适应,《意见》还提出要加快推进中介服务市场化进程,打破行业、地区壁垒和部门垄断,切断中介服务机构与政府部门间的利益关联,建立公开透明的中介服务市场。这也是针对前期投资审批中的一个关键“痛点”而下的狠招,体现了政府锐意改革的决心与力度。

四是编制三年滚动政府投资计划。《意见》指出,依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求,编制三年滚动政府投资计划。这是改进和规范政府投资管理的重要创新举措,其主要目的是在投资计划与财政预算之间建立起密切的、相互支持、相互制约的有机联系(2014年以来,财政部门已大力推广中期预算制度改革)。在此基础上,还要将中期计划分解为年度计划,以合理安排政府投资。为此,还要建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库。总之,这一举措有利于各级政府形成良好预期,做好项目配套,确保项目和资金投入之间一致性和协调性,更好发挥投资在“稳增长”中的关键性作用。

五是试点金融机构依法持有企业股权。《意见》提出,开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点,这也是一个很大的创新,顺应了当前金融领域混业经营的大形势。一方面,股权融资业务以其轻资本、高收益的特点,正在成为商业银行提升盈利能力、加快转型的重要创新方向;另一方面,商业银行以适当方式依法持有企业股权,将有效减少中间环节、降低企业融资成本,顺应企业股权融资的巨大需求,有利于提高投融资效率。

六是建设投资项目在线审批监管平台。《意见》提出,实行核准制的投资项目,政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。根据前期改革中反映出来的问题,目前我国正加快建设投资项目在线审批监管平台。去年6月底,已有16个中央部门通过投资项目在线审批监管平台实现并联审批;去年12月,在线审批监管平台已连接到省、市、县。这一平台建成以后,将联通各级政府部门,覆盖全国各类投资项目,实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。同时将建立投资项目统一代码制度,如同投资项目的“身份证”一样,统一汇集审批、建设、监管等项目信息,实现信息共享,推动信息公开。投资项目在线审批监管平台的建设应用,将为转变行政管理理念、改进公共服务、提升服务水平提供重要技术支撑。

可以看出,以上六个方面的重大创新举措,针对的都是在前期投资审批改革中各方面所反映出来的重大、关键、难点、痛点问题,不仅及时回应了社会各方面的诉求,而且还抓住了要害,有利于进一步调整投资领域内政府与市场关系及其职能界限,一方面致力于发挥市场配置资源的决定性作用;另一方面通过明确政府的投资方向、重点、管理方式等,更好地发挥政府作用。

四、问:《意见》第十条“大力发展直接融资”中提到:开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。目的何在?金融机构持股在哪些方面可以进行探索试点?

答:金融是现代经济的核心,资金是市场经济运行的血脉。长期以来,我国金融体系中存在的突出问题之一就是间接融资比重过高而过低。以2016年上半年为例,根据央行刚刚发布的2016年上半年社会融资规模存量统计数据报告,截至6月末,社会融资规模存量为147.94万亿元。其中,对实体经济发放的人民币贷款余额(即通常讲的间接融资)占67.8%,同比高0.9个百分点,而代表直接融资水平的企业债券和非金融企业境内股票余额占比为14.6%,后者占比仅为3.5%。发展直接 融资始终是我国金融改革的一项中心任务。

《意见》要求开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点,是当前融资领域的一项重大创新。此举颠覆了长期以来银行只能作为单一借贷者的认知,允许银行进行股权投资,对于资金充裕的银行而言,相当于多了一种业务类型,是对近几年来银行各类若明若暗理财投资业务的“开正门”,对于银行是一个极大的利好。对于企业而言,银行在从单纯的债权人变成股东以后,其权责内涵是也会发生很大的变化,在企业经营管理中将引入另一支专业化力量,因此必将对企业治理产生积极作用。从资本结构上看,这一举措更是将立竿见影地改善企业的资本负债表,大大降低杠杆率,这与当前供给侧结构性改革的总体要求也是相一致的。

五、问:当前投资出现“外热内冷”,民间投资增速回落。《意见》对撬动民间投资能否产生效果?对“融资难、融资贵”问题会有多大作用?

答:改善投资环境,提高民间投资的比重,毫无疑问是《意见》想要达到的主要政策效果之一。这主要是因为,一个时期以来,由于种种原因,我国民间投资占全社会固定资产投资的比重急剧下滑,甚至到了“腰斩”的程度,在辽宁等国民经济占比较高的省份中,这一情况尤其明显。如果用“危急”两个字来形容当前我国民间投资的情况,应当说也不过份。之所以出现这种情况,原因是多方面的。我认为主要有两个方面的情况值得重视,一是随着中国经济进行转型升级期,传统制造业的盈利空间收窄,包括民企在内的所有企业,对于未来投资可能产生的回报都不乐观。二是在服务业领域,目前还存在较多的领域不对民资开放的问题,或者名义上开放但实际是存在各种各样的“弹簧门”、“玻璃门”、“天花板”等。《意见》明确指出,今后在所有的投资领域都要对所有的经济成分一视同仁,这对民企而言是最大的利好。当然,重要的是看后期的实际执行情况如何。三是融资的问题,《意见》通过放松银行持股的方式,会有一些这方面的突破。但必须指出,解决民营企业融资难、融资贵的问题,还是要依靠金融体系的结构性改革,目前总体而言这方面的进展还是比较慢的。

六、问:PPP一直是社会关注的热点。对于PPP,《意见》释放了怎样的利好?PPP模式能不能变成一种新的投资整体方式?

答:对于PPP,《意见》是持大力支持的态度的,要鼓励政府和社会资本合作。一是在合作领域上,《意见》点出了交通、环保、医疗、养老、连片开发等领域,这都是当前经济社会发展所迫切需要的公共产品和服务,既需要政府发力,也需要社会资本助推。二是在形式上,《意见》指出各地区各部门可以根据需要和财力状况,采用特许经营、政府购买服务,这与此前的精神是相通和符合的。三是在资金支持方面,也有一些新提法。总之,PPP是今后我国投资领域的主流方式,现在的问题早已不是要不要做的问题,而是怎样才能做得更好的问题。对此,已有很多重大举措已经在推进之中了。

七、问:这份深化投融资体制改革的综合性、指导性、纲领性文件,在诸多方面迈出重要步伐。未来在哪些方面可以进一步深化改革?

答:投资权问题,历来是我国市场经济体制建设中的一个核心问题。从改革开放到现在,围绕这方面的改革与争论从来就没有停止过。此次《意见》的出台,既是对三十多年来相关改革的延续与深化,也是基于当前我国特定经济发展阶段的特定问题所做出的回应。从相当大的程度上讲,投资领域的改革比较集中地体现了政府与市场关系的动态调整,是对如何处理好市场配置资源的决定性作用与更好发挥政府作用的现实回答。综观世界各国,政府与市场这一对矛盾关系始终处于调整与变革之中,并无放之四海而皆准的一定之规。目前,《意见》主要着眼于科学界定并严格控制政府投资范围,平等对待各类投资主体,确立企业投资主体地位,放宽放活社会投资,激发民间投资潜力和创新活力等,有强烈的“问题导向”。总的来说,符合转型升级期中国经济的现实情况,预计将会对经济发展产生有力、有效的促进作用。

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<![CDATA[财税改革提速]]> 继国企业改革出台“1+11”文件之后,今天,另一个重要领域——财税改革——再出重磅。 刚刚公布《关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》(下称《意见》),一经发布,霎时间便引来万众瞩目。

众所周知,财税改革是我国经济体制改革的枢纽,是国家治理的基础与重要支柱,是历次重大改革的始发站。党的十八届三中会全《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出,到2020年要建成现代财政制度,同时也给出了三个重要分支领域的总体改革轮廓。但由于种种原因,三个领域的改进进展不一,特别是作为核心与枢纽中央与地方财政体制,由于涉及到各级政府之间权力配置这一要害问题,牵动面大而且十分复杂,因此一直迟迟未有正式消息传出。对此,各方的焦燥与抱怨时有耳闻。

   但改革的迫切性十分明显。现在已看得十分清楚,不要说别的,就是前期一些重要改革的推进落实,如果后面没有中央地方财政体制调整进行支持,其进展和成效都会受到严重影响。比如,化解产能过剩问题,如果不通过财政体制的调整从根子上改变对地方政府的激励机制行为导向与模式,不仅短期推进成问题,而且即使迫于上级压力有所推进,只要风声一过,钢铁等过剩产能重回高点,基本上是大概率事件。

     突破中央与地方财政体制改革的障碍在于重新解释“事权”二字。《意见》巧妙地用了一个新词:财政事权。遍观《意见》,基本上在“事权”二字前面都有“财政”这个前缀,对于财政事权的解释也很有意思。令人莞尔!有了“财政”两个字,难上加难的事权问题就成了财政问题,推进有据,不再象以前事事挈肘。必须佩服有关方面的智慧!这是第一个亮点。

 第二个亮点是《意见》突出了中央与地方财政事权与支出责任调整的基本方向是基本公共服务的均等化。根据《意见》,现阶段重点的基本公共服务包括教育、医疗、社保等,具体体现在要增强这些基本公共服务中上级政府的责任,包括中央财政和省级财政。这对于广大县乡基层政府而言,简直是天大的好消息啊。对于老百姓而言,也看到了这些公共服务的区域差距逐渐缩小的希望。比如教育,可以展望,假如未来事权调整到位、新机制运转良好,不论是在北上广深这样的一线城市,还是在西藏、贵州这样的边远地区,由政府所保障的基本教育一块(主要是投入),理论上讲就应当基本一致。同理可以类推的,还有医疗与社会保障,等等。当然,必须要清楚指出,公平不等于平均,财政投入均等也不必然等于教育水平均等。市场经济条件下,政府的主要职责是“保基本”,中央财政主要维护全国最低标准。在此之外的,就要根据各地的经济发展水平来确定了。

第三个亮点是《意见》明确提出,要加快省以下政府的财政事权和支出责任的划分。其基本方向仍然是增强高层级政府的支出责任,这与此前学界讨论的要加强省级政府的“辖区责任”的看法是一致的。这表明,在我国这样的大国,不仅需要一个强有力的中央政府,同时也需要能对辖区行使管理与公平责任的若干个省级政府,基层政府不能事事靠中央。这也体现了政府管理责任的有效分层。

第四个亮点是《意见》提出,要研究起草政府间财政关系法,形成保障中央与地方财政事权与支出责任划分科学合理的法律体系。这一点至关重要。如何使政府的基本公共服务职责全面落实而不出现因推诿卸责而产生的空隙?如何使地方政府既有明确的事责,又有稳定的资金来源?进一步地,一般转移支付如何计算?专项转移支付边界何在?如何防止上级政府凭借权力将事责与支出责任下移?如何使地方政府收入稳定且可预期而不必“跑部钱进”……无他,唯有法治。

    第五个亮点是《意见》明确了改革的时间表与路线图。2016年先选定国防、外交两个领域启动,2017-2018选定的领域为教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域;2019-2020年则基本完成主要领域的改革,并将需要上升为法律法规的内容,适时修订相关法律、行政法规等。如此,可望实现此前在2020年之前基本建成现代财政制度的目标。

    总之,这个千呼万唤的《意见》总算出台了。这表明,重要领域与关键环节的改革,的确在路上!

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<![CDATA[收费问题的前世今生]]> 从相当大程度上讲,收费是改革开放以来市场化改革在政府领域不当扩散的副产品。在漫长的计划经济时代,只有极少数行政机关与事业单位向公众、企业或其他组织收取少量收费,这被称之为规费。1978年,中国开启了改革开放的伟大进程。由于家庭联产承包责任制在农村改革中大获成功,因而在1983年启动更加复杂的城市改革、政府改革的时候,“承包”、“包干”的概念也被引入,财政的“分灶吃饭”即为其中一例。由于财政保障能力不足,政府允许一些有条件的单位对外收取费用。刚开始是一些随着政府职能扩大而新设立的机构,财政无钱可支,只能允许其收费以获得必要的运行经费。后来一些实行差额拔款的单位,政府也允许其通过收费补足差额,是为“补差”。再往后,一些主要面向公众的政府部门如民政、公安等,“因为具备收费条件”,也开始收费。由于当时的收费收入并不纳入财政统一管理,而是由各部门的“小金库,执收单位自收自用,甚至用于发资金福利等,这巨大的“好处”于是很快弥漫开来,迅速扩展到所有能收费的政府部门,这就是在上世纪90年代广为人知的“创收潮”。应当说,对于允许部门收费可能造成的危害,相关部门是清楚的,也因此设定了严格的管理条件,如对收费项目进行审批、发放收费许可证、定期进行检查、严格收费票据等,但是,一旦允许公权力或依托于公权力进行收费同时又缺乏管理监督,相当于打开了“潘多拉魔盒”,很快陷于收费难于收拾的地步。一份关于湖南省邵阳市行政事业性收费情况的调查报告指出,1987年以前,湖南省邵阳市市区一级,就有180 个单位收取303个项目,平均每个单位有1.7 个收费项目, 多的有16 个收费项目。1988年整顿后还有298个,但收费金额却从3000万元上升到4000万元。 其中属于工作职责范围内不应收费的项目占总收费项目的50%左右。相当多的行政事业单位都在想方设法以各种理由收取各种费用, 并且已从政府部门发展到了党委部门。以至于“开张介绍信要工本费, 盖个公章要管理费, 迁个户口收手续费, 答复问题收咨询费, 查阅档案要交查阅费,工作调动要交人才交流费, 学生转学要交转学费, 个别乡镇政府还要收汽车过街费、过路费, 等等。简直是到了交不起费, 就办不成事的地步”

为了加强管理,1987年,国务院颁布了《中华人民共和国价格管理条例》,一方面对于行政事业收费的概念予以认可,另一方面将其纳入价格管理的范围,由各级物价部门和财政部门共同承担管理责任。资料显示,收费管理权在物价部门和财政部门之间进行了长期的拉锯战,最后以财政部门的胜利而告终。早期,物价部门挟《价格法》的利器,主持清理全社会范围内的乱收费,将收费管理纳入价格管理,形成了以物价部门为主、财政部门参与的管理格局。对此,财政部门一直存有异议,特别是在对于收费项目的设立上。 19915,国务院明确“行政事业性收费项目的设立,应以财政部门为主,会同物价部门确定。制定和调整收费标准,应以物价部门为主,会同财政部门确定”,双方之间的形势倒转。1993,财政部牵头清理乱收费,行政事业性收费管理权限开始进一步向财政部门倾斜。1994,财政部门起草了《行政事业性收费管理条例(草案)》并上报国务院,各省也起草了类似的办法,并陆续设立了收费管理局或预算外资金管理局的试点等。1996年,国家出台了对于预算外资金进行管理的规定。至此,收费的管理权主要归于了财政部门。

很难评价这一场收费权之争中谁对谁错。从现在可见到的资料来看,物价部门对于财政部门管理收费可能带到的各种可能情况都有预见,而且很不幸地大都成为了今天的现实。但另一方面,财政部门对于物价部门的指责也是有道理的,因为即使在物价部门承担主要管理职责的时候,也没能扼止住收费四处蔓延、遍地小金库、各单位坐收坐支、能收费的单位福利好奖金多而一些清水衙门则苦巴巴的政府内部收入分配不均的种种乱象。但必须承认,在收费管理权归于财政,且财政部门出于种种原因而不断将其易名之后,收费问题就掉入了财政管理复杂的概念、种类与报表体系中。结果是,曾经十分引人注目的收费现在已“神龙见首不见尾”,少有人能看清其本来面目了。

只有一点是实实在在的。那就是不论以什么名目、不论具体包括哪些内容,这些年收费规模急剧扩张,这是不争的事实。比如,1995年,全国各种收费达3843亿元,相当于当年税收总收入62 %。即使到了2014年,包含行政事业性收费在内的非税收入共计21191.69亿元,政府性基金54093.38亿元,两者合计占整个政府收入的39%,而这还不含社会保障收入和国有资本经营红利,举世罕见。

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<![CDATA[2016年积极财政政策前瞻]]> 日前召开的中央经济工作会议指出了明年经济工作的重点任务是去产能、去房地产库存、去杠杆、降成本和补短板,同时指出完成这五大任务需要宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策、社会政策支持。具体到明年的财政政策,会议已明确定调为“积极”。对此如何理解?财政政策应如何积极?本文试作一简析。

一、三大原因继续积极

所谓积极财政政策,是指在经济趋紧的时期,政府通过增加支出、增加投资的方式,扩大社会总需求,以烫平经济周期,保持宏观经济稳定的经济政策,经济学上称之为“扩张型财政政策”。具体到政策工具上,主要有减税、增加政府支出、发行政府债务三个方面。

1998年以来,我国已实行过两轮积极的财政政策,第一轮是在1998-2002年,共四年;第二轮是从2009年至今,现已持续了6年。六年来,我国的财政支出增长很快,债务规模不断增加,另外还推行了营改增、小微企业减免税、清理不合理收费等减负措施,对于“稳增长”下立下了汗马功劳。但随着各方面情况的变化,积极财政政策已呈现出边际效应递减的趋势。同时,整个2015年,从中央到地方的财政收入增速都在急剧下降。在此背景下,2016年财政政策选择继续积极,是一个十分不易的抉择。究其原因,主要有以下几个方面。一是经济进入了新常态后,要扼止住经济增长下滑过急过快的趋势,急需要财政政策加力增效,特别是在货币政策连续“降准”、“降息”后仍然效果不彰的情况下。二是2020年全面建成小康的刚性要求。按照有关方面的测算,要在2020年达到GDP总值较2010年翻一番的目标,在整个十三五期间,年均GDP增长率不能低于6.5%。三是全面深化改革的需要,当前正值改革的攻关阶段,必须通过财政政策托住经济大盘,为推进供给侧结构性改革赢得宝贵的时间。所以,即使积极财政政策已实行了六年,疲态已有所显现,继续积极仍然是必须而为、不得不为的政策选项。但这也给我们一个清楚的提示,为尽量减少其负面效应,2016年的积极财政政策应当在方式、重点等方面与过去有明显区别。

二、切实为企业减负,打出减税、减费、减基金、降社保等的“组合拳”

近一个时期以来,社会上要求为企业减税的呼声十分高涨。理论上讲,在经济下行的时期,通过减税为企业降低负担,保证企业渡过经济寒冬,存活到下一个繁荣期的到来,是宏观调控的题中应有之议。但具体到怎么减税,则必须结合实际情况,深入研究、审慎考虑。

客观地说,当前减税面临着三重现实困难。一是各级财政收支出现较大缺口,一方面收入增速明显下滑,另一方面支出仍然高企。以2015年前11个月计算,全国一般公共预算收入的增速平均为5.5%左右,而支出增速则在17%以上。二是积极财政政策加力增效需要进一步加大政府投资,而这也意味着增加巨额支出。三是以“六税一费”为核心的税制改革整体而言具有“加税”效应,而这与减税的意图背道而驰。在这种情况下,实施减税就不能就税收论税收,而要将目光和视野拓展到更加广阔的范围上来。

20151-11月,我国广义政府收入(不包括国有企业上交红利)为21.72万亿元,其中,税收收115430亿元  非税收入24505亿元,政府性基金34205亿元亿元,各类社保收费约为43105.1亿元。可以看出,整个政府收入的47%是在税外形成的。通过与企业家的访谈可知,税收固然形成企业负担,但这是任何一个时期、任何一个国家,企业都必须承担的负担,整体而言是合理、合法的。真正加重企业负担的,是那些不甚合法、或者虽然合法但并不合理的各类税外收费,如总和缴费率达到工资40%以上、居全球前列的“五险一金”、各类名目繁多的行政审批以及附着其上的各类收费、政府性基金、歧视性的电价、过高的融资成本、物流成本等。因此,结合我们的前期研究和此次中央经济工作会议的精神,明年的减税更准确的表达是“减负”,主要集中在以下六个方面:一是降低制造业增值税税率,二是进一步正税清费,清理各种不合理的收费,三是降低社会保险费,精简归并“五险一金”,四是降低企业财务成本,五是降低电力价格,六是降低物流成本。在这几项减税降费的举措中,我认为清理不合理的收费、政府性基金仍然是重中之重。这方面前期已做了不少工作,但由于收费体系复杂,涉及者众,可减的空间仍然很大。明年应将清理的重点由中介收费进一步延伸到行政性收费,如无特种情况,那些附着于政府普遍性服务之上的收费,原则上应当一律取消收费。在一些经济发达地区,早几年就提出了行政性“零收费”的概念,在此轮清理收费中应当大力借鉴。政府性基金方面,财力部门化十分明显,且税、费、价诡密难分,历来只涨不降,更应当是改革的重点。社会保障费方面,一方面要适度下调费率,但为了保证整个社保体系的可持续,另一方面同时必须辅以社会保障制度本身的结构性改革,在降费率的同时扩大缴费面,适度强化缴费金额与支取标准之间的数量联系,尽早实现全国统筹。

二、借力PPP,努力放大政府投资支出的效应

通过增加政府支出、加大政府投资而提振有效需求,是积极财政政策的传统方式,也是传统宏观调控的经典做法。但与过去不同,2016年政府投资的方向将更加集中到有利于全局、长期、基础、中高端的方面上。具体有以下几个方面:

一是城市特别是中小城镇的基础设施、市政设施建设支出,如地铁、城市管廓、城际交通、各类公用设施等。这主要是因为我国仍然处于城镇化中期,未来还有数亿人要进城,对于市政设施、基础设施建设方面的需求是客观存在的。但与过去这类投资主要集中在特大城市、省会城市相比,今年的投资要更加偏重于数量众多、基础设施明显不足的中小城镇,以适应新型城镇化的要求,构建合理的、大中小相结合、功能互补的城镇体系。

二是重大科技项目和重大创新支出。为落实创新驱动发展战略,五中全会已要求实施一批国家重大科技项目和在重大创新领域组建一批国家实验室,增加这方面的支出是必然趋势。

三是环境保护与生态修复方面的支出。我国的环境与生态问题已到了刻不容缓的程度。为了重现蓝天碧水,财政一方面要积极支持能源升级、设备更新、大力发展环保产业,另一方面在水、土、气的修复上也要加大支出。

四是加大扶贫支出。有测算表明,在未来五年要解决7000万人的脱贫问题,需要投入6000亿元的巨额支出,用于产业建设、移民安置和最低生活保障等方面。

五是加大各类补短板的支出。为配合“去产能”,明年财政将在支持相关企业兼并重组、安置职工下岗、转岗培训等方面增加支出。

除上以上几个方面,明年财政还将继续在棚户区改造、社保、就业、城乡社区、医疗卫生等方面增加支出。

我们预计,在明年财政减收增支的背景下,对于财政资金的使用会更加借力于杠杆效应,即通过PPP撬动社会资本,达到“以一当十”、“四两拨千斤”的效果。为此,各类PPP引导基金、辅导资金、以奖代补资金也将大量增加。

三、阶段性提高财政赤字率,释放可用资金空间

理论研究表明,在任意一个时点上,增支、减税、控制债务这三个目标是不可能同时实现,这就是财政分配上的“不可能三角”理论。以此观之,2016年既要增支,也要减税,增加财政赤字、增加债务就是必然对冲之举。

客观地说,长期以来,我国中央财政赤字率总体而言是控制得比较好的。按照《马约》中关于赤字率不超过3%、债务率不超过60%的铁律,即使实行了六年和积极财政政策,各个时期的赤字率有所上升,但到2015年,全年的赤字率也才达到2.3%,债务率约20%。无论是相对于理论推测,还是相对于主要发达国家的债务情况,这两个数字都是偏低的。值此经济下行,财政政策继续积极之际,以往历年始终有节制的、理性控制所形成的较低债务水平,成为今天破解困局的救命稻草。

中央经济作会议已经提出,要“阶段性地提高财政赤字率”。但仍然需要回答以下三个问题:

第一,赤字率提高到多少合适?2015年,我国的赤字率已经提高到2.3%,距离3%的国际红线尚有0.7个百分点。以此而言,赤字率提到3%,将新增加19200亿元的可用资金(以2014GDP总值来计算)。相较于上文的支出图景,以及2015年以来我国政府性投资支出的比重,我认为,如果能以PPP的方式与社会资本结合,止于3%的红钱应当能满足2016年的资金需要。

第二,多出来的债务资金如何分配?在我国,政府债务分为中央政府和地方政府两部分。在现行制度法规下,地方政府所需的债务资金,要经由财政部分配债务额度,然后再面向市场发行。因此,近2万亿元的债务资金首先要在各地进行分配。按2015年的惯例,分配债务额度要考虑地方建设需要、现在财政能力、管理水平等多种因素。在2016年,这一分配债务额度的做法仍将继续沿袭。至于省以下的地方政府,仍然要按现行规则向所在省申请债务额度。

第三、债务资金如何使用? 自财政部发布关于地方债务管理的43号文以来,债务资金的使用方式已经发生了很大的变化。即由过去的政府直接支出的大包大揽式更多转向政府与社会资本合作的PPP模式上来。2015年,PPP在全国春潮涌动,据不完全统计,全国各类挂牌招客的PPP项目资金已达到5万亿元。但由于种种原因,实际签约和落地的项目不到其中的三分之一。为了鼓励PPP,使之真正成为地方债务“关后门”、“修围墙”之后一个“开前门”的合理选择,2016年新增的债务资金应当主要用作政府与社会资本合作(PPP)的“引子钱”,以达到“四两拨千斤”的杠杆撬动效应。另外,提高赤字率、增发债务还要和地方政府存量债务置换相协同。2015年,财政部用于置换地方政府存量债务的资金额度已高达3.2亿元,目前仍然有14.34万亿元的地方债,需要在三年的时间内消化。因此2016年新增债务要同时考虑这一历史遗留问题。

2016年是“十三五”开局之年,也是供给侧改革深入推进之年,财政作为国家治理的基础与重要支柱,在深化改革中发挥着“牵一发而动全身”的作用。财政政策也将服务于国家宏观经济大局,再次被寄予厚望,在继续“积极”的道路上前进。

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<![CDATA[再论减税空间从何而来?]]> 近期我国经济下行明显,社会上关于减税的呼声再起。事实上,随着中国经济进入“新常态”,经济增长速度由高速变为中高速,通过减税激发全社会的创新、创业活力,促进小微企业发展,增加就业,是社会各方面的共同期待。

但对照2015年以来的财政收支情况,无论中央还是地方,税收增长速度明显下滑。加之“营改增”正在向纵深推进,减税效果将进一步释放,这对于中央和地方财政的影响很大,如果再考虑到我国财政支出长期以来具有的刚性特征,继续减税就并不具备现实的可操作性。

更重要的是,2014年以来财税部门主推“六税一费”改革,这些如果全部做到位,其加税的效应要显著强于减税效应。具体地说,“六税”中除了“营改增”之外,其它几种都有明显的加税效应。一是房地产税,作为一个新增税种,其增加税收的效果十分显著,有估计说,一旦房地产税全部运行到位,将会产生上万亿元的收入。二是资源税,改革方向是从“从量计征”改为“从价计征”,设计上就是要增加资源型产品的税负。三是消费税,现在改革的思路是调整征收范围、变更征收环节以及改为地方税。从近期省汽油消费税上调的趋势以及消费税本身“寓禁于征”的特性看,今后消费税也只有增加、断无降低的可能性。四是个税,如果真的做到全面归集个人收入、以家庭为征收单位,毫无疑问也将带来税收的增加。五是环境税,其改革思路是将排污费改造为税,理论上不加税,但考虑税的征收刚性远远强于费,因此实际上也会增加税收。至于清理税收优惠,其增加税收的实质性效应更不待言。

必须说明,从我国税制结构上看,上述改革都十分必要而且急切。特别是房地产税、个人所得税等直接税种,长期而言关系到调节居民收入分配差距、促进社会公平以及形成符合现代治理框架下政府与人民之间新型关系的重任,对中国社会完成现代化转型具有非同寻常的意义,从现状与发展方向上看,绝对是需要加强而不是削弱。

那么,在此情形下,如何回应减税的社会关切?减税的空间从何而来?

通过分析我国宏观税负的结构可能有助于发现解决问题的思路。数据分析表明,近年来我国以税收计算的小口径宏观税负约为20%左右,如2014年仅为18.72%20151-8月为19.02%。无论是与发达经济体27.7%的平均水平相比,还是与发展中经济体的22.7%的平均水平相比,这个数字都很低。这说明,不论是现在,还是未来,从税收的角度探讨为社会减负的空间都极其狭窄,特别是考虑到转轨时期我国政府职能还将在一个较长的时期内保持较大规模和范围、社会保障和公共服务水平还需进一步提高时,就更是如此。

但是,如果是以财政收入计算,我国宏观税负就有所上升,2014年为22.05% 20151-8月为22.8%。如果再以政府收入计算,我国宏观税负则马上跃上一个新台阶,根据我们的测算,2014年我国大口径的宏观税负为30.45%20151-8月为28.24%。以此而论,社会负担的水平就并不低,也确有下调和减负的空间。

造成不同口径宏观税负水平巨大差异的,主要源于三类因素:社会保险费、非税收入、政府性基金。此处先将社会保险费按下不表,仅从非税收入和政府性基金两个角度观察,就可以从中发现下调的空间。

按现行统计口径,非税收入包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、其它收入四项。近年来,非税收入增长速度都高于同期税收增长速度,2014年全国非税收入共计21191.69亿元,其中专项收入3711.22亿元、行政事业性收费5204.7亿元、罚没收入1721.51亿元、其它收入3008.73亿元。政府性基金收入方面。2014年全国纳入政府性基金管理的共45项,共计取得收入54093.38亿元,在扣除国有土地出让金40490.09亿元以后,政府性基金收入的净值为13603.29亿元。数据同时显示,近年来我国政府性基金年年都有大额结余, 仅2014年就结余了907.1亿元。因此从数字上来看,从非税收入和政府性基金入手,下调社会负担的空间是存在的。

更具有下调必要性的是,从收取非税和政府性基金的法理上看,很难说全部项目都站得住脚。如行政事业费,尽管财政部门每年都发布收费清单,但有些地方、有的部门在目录之外另立名目收费绝不是个别现象,另外还存在着像社会抚养费这类合理性存疑、停车费这类去向不明的各类收费项目以及各色各样沾染着公权力色彩的中介收费。所有这些合法、不合法的收费加起来,在很大程度是加重社会负担,引发社会怨言的主要因素。政府性基金方面,情形也一样。很多基金在设立之初可能确有必要收取,但不设定收取年限,项目已建成、收费仍在继续的情形大有所在,有些一收已经几十年,即使有些基金设定的收取年限,但到期后改头换面后仍然能继续收取;有些基金年年出现巨额结余的情况下,仍然照收不误。对此,企业和百姓早已不堪重负、不胜其烦。

必须指出,部分收费和政府性基金在实际运行中已沦为部门财力,其公共价值相当有限。形式上,所有收费和政府性基金均纳入了“收支两条线”管理,但在实际分配使用上,往往通过这样那样的形式和征收部门挂钩,形成事实上的部门财力,“每个基金后面,都站着一个部门”。财力部门化的后果相当严重,如历来在收费和基金项目都存在所谓的“剪韮菜”现象,割掉一茬、再长一茬,成为财政管理的顽疾。由于管理不透明、监管不到位,部门在收取这些费与基金的过程,难免出现人为因素导致的设租寻租,伤及社会公平。财力部门化还拉大了各部门间财力差距,影响了财政分配秩序。

看来,要回应社会关于减税的关切,一方面要虚心接受社会各届的置疑,避免回应上的简单化和武断,如仅以税收计算的税负水平来回应社会上关于“税负重”的意见,另一方面要准确辨识造成“税不重”而“负担重”的深层次原因在于政府收入秩序比较混乱,进而将目光锁定在清理、整顿费与基金上面,这样才能在当前经济下行、政府收入下降、税制改革的背景下找到回应社会关切、为社会减负、释放经济社会活力的可行之路。

一是以“正税清费(基金)”的思路对各类收费项目进行全面清理。综观而言,现行收费项目约可分成以下几大类:一是附着于“税”收取,主要用于公共支出,如教育费附加;二是依附于价格加收,属于价外收费,如各类电价加收;三是因公民使用了某种特定设施、特定服务的定向收费,属于使用者付费;四是基于公共管理性的收费。对此,要以“正税清费”思路进行清理整顿,分类定性,凡是那些事实上已具有税收性质的基金,可通过一定程序归并,纳入税收的整体管理之中;对于价外加收的“费”和具有使用者付费性质的“费”,应归并到价格之中,通过价格来体现,属于一般性收费的,则应经过严格审批的程序;对于部门间重复收取、搭车收取的,则应坚决取缔。同时要继续推进行政审批制度改革,削除各类收费滋生的制度性根源。

二是要明确政府性基金的征收目的、征收金额、征收时限,建立定期评估与退出机制。一方面,可借鉴上述清理收费项目的思路,对政府性基金项目进行整理,对于确需征收的政府性基金,在设立之初就应当明确征收金额与时限,凡是那些已达到预定征收金额、年限的基金,到期就应当进行停止,确有必要继续征收的,必须重新启动设立程序。对于连续多年结余的基金,应全部重新评估,以切实减轻企业的非税负担。

三是深化财税改革,彻底切断行政审批与收费之间的利益机制。重点是破除收费、政府性基金的“收、支、用、管”一体化机制,即彻底取消执收单位与所收取费用之间的预算分配联系,制度性地分离“收钱的”与“用钱的”,形成相互制衡的体制机制。具体而言,可将收费、政府性基金等授权税务部门收取,财政部门按需安排预算,相关部门只负责“管”和“用”,以此彻底切断行政审批与收费之间高度联动的利益机制。另外,要加大政府收费与基金使用管理的透明度。在公开的部门预算中,要对收费与基金的情况以附表的方式详细说明收费依据、收费金额、使用情况,基金项目更要有整个项目建设、管理、营运的相关信息,以利各方面加强监督、规范运行。

总之,“赋税是政府的奶娘”,宏观税负要维持在社会所能承受的范围之内。与此同时,要对社会强烈反映的“税负重”的诉求进行细致分析,找出问题的真正成因,以重点清理整顿那些设立不合理、管理不到位、使用不透明的费与基金,来回应社会关切、收敛广义宏观税负与狭义宏观税负之间的缺口,以收到减轻社会负担和规模政府收入秩序的双重功效。

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<![CDATA[PPP的三大核心]]> 一、合同能力与合同管理

既然是合作,在政府与社会资本之间就不再是管理与被管理的关系,而是平等的合作伙伴关系,双方之间责、权、利要由具备法律效力的合同文本来规定。换言之,在PPP的语境下,政府与社会资本之间是民事主体关系,受民事法律的调节。由于PPP项目通常金额大、时间长、操作复杂,一个PPP项目可能涉及多个、甚至数十个主体参与其中,由此,可能会产生数以十计、百计的合同,形成一个复杂的合同体系,而且每一份合同因为力图穷尽二、三十年时间内所有可能发生的情形,因此内容往往十分复杂。据说在国外,很多重要领域的PPP标准合同的页数一般在1000页以上 。一般而言,PPP项目合同体系往往包括项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等,体系十分庞大,内容涉及方方面面,因此合同管理是PPP运作的核心之一。

在早期,我国一些PPP项目由于缺乏经验,合同往往十分简单,甚至出现过以政府文件代替合同的例子,双方为此都付出了惨痛代价,一些矛盾与问题到现在还没有得合理解决。近一个时期以来,从我所看到、听到的例子中,对于合同的重视程度是大大提高了。比如,一个南方某城市与某公司形成了一个关于城市整体开发、建设、运营的巨型PPP项目,在项目开工前,公司用了四年的时间,聘请国际国内最好的法律顾问,就合作期间一切可能设想到的问题拟定合同文本,据说形成的合同涉及四个层面、分成11个大合同、若干小合同,另含若干协议、附件等,为此付出的费用高达数千万美金。这是朝向规范之路上的进步之举,说明社会资本正在吸取此前一些PPP项目的教训,力图防患于未燃。但与此同时,也要注意发生政府与企业之间合同能力的不对等可能导致的问题。在当下PPP席卷全国的情况下,政府必须加紧学习,努力引进或聘请专业人才,保证从订立合同开始,就能平衡双方的利益与诉求,防止合同向一方过于倾斜。

    二、公共定价机制与价格管理

PPP是为了政府更好地提供公共产品与公共服务而生的,但并不意味着所有的公共产品都可用PPP来提供。准确地说,PPP主要适用于未来能产生稳定现金流的部分准公共产品,用学术语言讲,就是PPP仅适用于能识别受益主体、衡量受益程度进而具备收费条件的某些公共产品,如交通设施、公共事业设施等。说白了,社会资本之所以愿意进入PPP,主要还是基于赚钱的目的(资本本性所致,正常且无可厚非)

PPP对于价格管理的基本原则是“盈利但不暴利”。具体可解说如下。第一,社会资本应当而且可以赚钱,但只能赚得合理利润。什么是合理利润?一般的解释是社会平均资本利润率。比如,假设当前全社会的平均资本利润率大约为8%

那么社会资本从PPP项目可得到的资本回报就应当以此为基本参照,太低了社会资本一方不愿意,太高了政府就不可能答应。具体当然要由双方协商,但社会平均利润率毫无疑问是重要的参考基线。第二,政府要承担价格管理的重任。通过PPP方式运作的公共设施,其价格调整权限属于政府,应当采用公共定价的整个流程与方式。对此,基本的要求是:定价应基于成本,并进行适度价格管制,既保证项目运行及社会资本的合理收益,又不损及公共利益,同时要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。一方面,政府要保证社会资本在整个特许经营期内均能稳定地获得上述合理利润,如果因为某种原因——如运营初期业务量较小——导致社会资本的利润率低于合同规定水平,政府就有责任通过财政补贴等方式将社会资本的利润率推高到合同水平。另一方面,如果社会资本的利润率因为种种原因超过合同水平,政府就要采取措施抑制,或者促成降价,或者将超额收益收归财政。换言之,在社会资本与面向公众收取的价格之间,必然存在着“政府”这一中介屏障,社会资本不需要也不必要直接面对公众,由于公共原因产生的对收入的影响,由政府出面协调、调整。举个例子,北京地铁4号线是用PPP方式 建设起来的一个成功范例,在2008年营运之初,因客流量不足,北京市政府曾给予营运方——香港城铁公司——相应补贴,但去年,北京市地铁统一调高了价格,但香港城铁公司的收入与此完全无涉,调价产生的收益全部归北京市财政。这是关于PPP中公共定体系机制的生动注脚。

三、风险分配与风险管理

前,我国对于特许经营的授权时间规定为25年。在这么长的时间内,各种可能性都有,各种风险都可能发生。因此,风险管理是PPP的另一个核心要旨是管理风险。首先,要在合作双方之间分配风险。分配风险的基本原则是:按风险类别,把风险分配给有能力管理的一方。如政府,如果是政策变化、应对公众等方面的风险,政府就是合适的承担者。对于项目建设经营过程中的日常运营、管理、财务、市场变化等风险,社会资本就是合适的承担者。另有一些不可抗力风险,如法律变化、自然灾害、意外事故等,就应当双方共同分担。另外,在风险分配上,也有人将风险分为国家级的风险、市场级的风险和项目级的风险,以此来确定风险的适宜承担对象。其次,要设定与承担风险相对称的收益分配机制。一般地,在合同订立的阶段,双方对于项目未来可能面临的风险就会进行评估,承担较多风险的一方,应当获得与之相适应的收益保证。最后,要特别防止出现风险错配,如政府承担了市场风险,而社会资本承担政策变化的风险等,都是PPP的大忌。

当前,在PPP的理论与实践两个层面,都有这样一种认识,即认为PPP最大的风险来自于政府缺乏契约精神、“新官不理旧账”的风险。国内一些著名的PPP失败案例对此有生动说明,一位企业家沉痛地说:PPP“榜样的力量是无穷的,但修理榜样的后果是严重的”,诚哉斯言。当前,PPP整体进展缓慢,与社会资本对此存在疑虑是高度相关的。要解决这个问题,短期来看,要在操作层面要尽量制订好严密的合同文本,对政府形成难以随便毁约的实质性约束。长远而言,则是贯彻全面依法治国的精神,一旦发生相关诉讼,严格按法律进行裁决,形成可资参考、学习、模仿的PPP争端判例。果如是,三五个判例后,政府的契约精神就将大幅度提高。

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<![CDATA[谁将为天津港爆炸事故买单?]]> 截止2015822日下午3时,天津港“8.12”特大火灾爆炸事故已造成了121人死亡、54人失联、1.7万户口居民住房、779家商户受损、以及上万辆汽车、无数商品物资被毁的严重后果,是建国以来发生的最大消防事故。现在,爆炸已过去10天了,各方面的注意力正从应急处置转向后期处理。赔偿是其中一个各方面高度关注的重难点问题。

汶川地震后,我曾在长达三年的时间内从事应急资金问题的研究,有一个时期曾专门研究重大责任事故后的相关赔偿问题,对此略有心得。简要地说,但凡责任事故,只要能明确责任人,责任人就是赔偿主体,应当负担起全部责任。即使由于种种原因先由政府垫付,后期也必然有一个与肇事企业“算帐”的问题。进一步地,又分为两种情况,一种是肇事企业赔得起,一种是肇事企业赔不起的。前一种情况的典型事件是 2011年发生的康菲漏油事件,责任方康菲中国公司由于财力雄厚,有承担能力,前后共付出数百亿元的赔偿(含补偿)。后一种情况也曾发生过,那就是广为人知的三鹿毒奶粉事故,当时除了三鹿公司破产清算之外,整个奶粉行业为此建立了近百亿元的后期赔偿基金。这次天津港爆炸事故发生以后,有人建议仿照美国“9.11”以后的作法,建立由主要由政府出资的赔偿基金。在我看来,这是不完全正确的。究其原因,主要是因为恐怖袭击与责任事故的性质不一样,前者是国家行为,后者系法人(个人)行为,政府在其中的责任并不相同。

那么,发生重大责任事故后应该如何赔偿呢?这可从以下三个方面阐释:谁来赔偿?资金从何而来?哪些要赔?

第一,谁是赔偿主体?如前,此次天津爆炸属于重大责任事故,因此,毫无疑问,相关责任人是第一赔偿主体。从现在的情况看,瑞海国际毫无疑问是第一责任主体。与此同时,还有若干间接责任主体,如负责管理天津港区的部门应当是第二责任主体。此外,还有涉及对瑞海国际的资质、建设、安监、环评等进行审查、监管的相关政府部门,均可能负有管理不善甚至渎职的责任,因此政府是第三序列的赔偿主体。

第二,赔偿的资金从何而来?在应急资金的研究中,我曾归纳了四类资金来源:财政资金、银行资金、保险资金、捐赠资金,分别对应不同的情况。以天津港这个例子而言,将主要落实在保险资金和财政资金上。关于保险资金。在发达市场经济国家,由于保险的密度和深度很大,因此在灾害和意外事故发生后,保险资金历来是赔偿的第一序列资金。在我国,巨灾保险因为种种原因到现在也还没有建立起来,因此历次发生重大自然灾害后,保险公司均是“有心无力”、无从表现。近年来由于农业保险的逐渐覆盖,这一情况已有很大的好转。但是,在工商业领域,由于保险覆盖的范围相对较大,情势就完全不同。在爆炸中被毁的上万辆汽车、周围厂房、仓储物资等的商业性财产,正常情况下都应当购买了相应的商业保险,因此能得到相对合理的赔付。已经有保险专家估计说这次事故保险业的赔付将达40-60亿元之巨。人身方面,非常幸运的是,天津市政府为天津市民投保了天津市全民意外伤害保险,凡参加天津市城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险的参保人员,均可得到最高5万元的人身意外险赔付额;受伤的人员也可得到最高27.94万元的意外伤害医疗保险金;在爆炸中受伤导致残疾的人员,也可获得2-3.5万元不等的赔付。在事故后牺牲的消防官兵,鉴于其工作性质,所在部队也应当是为他们买了保险,也可以据此得到相应的保险赔款。顺便多说一句,保险公司的理赔并不影响受害人向事故责任方的索赔。

关于财政资金。这就适用上文所讲的有责任主体但赔不起的情况了。从现在的损失情况看,作为第一责任人的瑞海国际就是有十倍、百倍于现在的资产,也不可能赔得起如此巨大的损失。虽然赔不起,但也不是不赔,作为一家有限公司,其股东的所有资产(包括瑞海国际之外的资产),即使相对于巨额损失而言只是九牛一毛,也将进入赔偿资金的清单之中,责任人“倾家荡产”在此绝不是虚话(同时还要承担严重的刑事责任)。另一方面,相关政府部门无疑在有关瑞海国际的资质授予、日常监管、规划、环评等诸多方面负有责任,因此政府也要承担赔偿责任。由此,财政资金将成为除保险公司之外的第二赔偿资金来源。从以往类似政府有责任的事故处理上看,这一数额将是天价

第三,赔什么?自然灾害也罢,责任事故也罢,具体到后期资金支出,不外乎都是以下几方面:过渡期内灾民的基本生活支出(即常说的“三有”支出:有饭吃、有医就、有房住)、人身伤亡的补偿性支出、灾后生产生活设施(特别是住房)的重建支出等。现在来看,天津爆炸后涉及到的主要支出将集中在死亡人员的补偿性支出、爆炸区居民住房的重建支出、以及对受伤人员、被毁财产的适度补偿性支出等。对于住房性补偿支出,有媒体报道说,当地居民希望政府或开发商能将爆炸区周围的房子回购。对此,开发商的反映开始是拒绝(这是合理的),但昨天的消息是,“经过多方协调,已有开发企业从履行社会责任、维护自身品牌声誉的角度表达意向,对受损严重的房屋拟按照市场化运作方式进行回购”,这只能说是太“中国特色”了!更现实的做法是修复,现在天津市已经开始着手这项工作了。至于修复的费用,现在看来也只能由政府承担。至于房间内的财产损失,也不可能根据一家一户的具体情况进行补偿,比较现实的还是统一给付一个赔偿金额(可视爆炸影响的程度不同而有所区别)。对于人身伤亡,所有编内编外的消防官兵都会按烈士待遇,在国家规定范围给予最大补偿(可参考近几年因公牺牲的公安干警的补偿水平)。所有在事故中死亡的居民,也会得到当地政府优厚的补偿金。所有受伤的居民,其医疗费用将由政府全部承担。

总之,鉴于这次事故的财产损失重大,人身伤亡惨重,相关的资金支出一定非常巨大。而政府,由于既是责任人,也是社会管理者,也会为此付出惨重的经济代价。从近年来发生的一些事故的后期处置看,当地政府通常都会不惜代价地维稳。但是,蹊跷的是,现在政府越来越不肯对外说赔了多少钱了。前几年,甬温动车、三鹿毒奶粉等事件发生后,从公开资料上还能看到政府到底赔了多少钱,现在却怎么也看不到了。典型的事例如今年六月份发生的东方之星沉船事件,当地政府、有关部门对于对每位死者到底赔了多少钱讳如莫深,外界一直无从得知。直到今天(822日),网上才有信息说深透事故的部分家属将获得82.5万元的赔偿。

以上说的只是赔钱的事。但是事情到此,还远远没有结束。所有的责任人,一经查实以后,还会承担相应的刑事、行政责任。举个例子,2011年紫金矿业出事以后,共有54名官员被处理。其中有26人由司法机关追究责任;2005年中石化松花江污染事故发生后,时任环保部部长因此辞职。这种发生重大责任事故后,相关责任人赔不起钱转而承担严重法律、行政后果的做法,在我看来,这正是发生重大责任事故后典型的“中国式”赔偿模式。拭目以待之。

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<![CDATA[分类重建政府性基金的管理机制]]> 在财政学基本原理中,所有政府收入不外乎四种形式:税收、使用者付费、国有资本(资源)收入、债务,通常简称为税、费、租、债。以此为标准,可将我国政府性基金分为以下几类。一是具有准税收性质的政府性基金,包括地方教育附加收入、城市公用事业费附加收入、文化事业建设费、城市基础设施配套费等9项。二是具有性质的政府性基金,包括国有土地使用权出让收入和来自于国有企业的收入,如国有土地使用权出让金收入、中央特别国债经营基金、铁路电力资产变现收入、烟草企业上缴专项收入等10项。三是具有使用者付费性质的政府性基金,包括船舶港务费、长江口航道维护收入、无线电频道占用费收入、核电站乏燃料处理处置基金、废弃电器电子产品处理基金等11项。四是具有价格性质的收入,即主要通过加到电价、票价等价格中所产生的收入,包括农网还贷资金、铁路建设基金、民航发展基金、国家重大水利工程建设基金等10项。五是其它,如船舶油污损害赔偿基金收入、政府住房基金收入等,共计5 项。

将具有准税收性质的政府性基金调入一般公共预算。地方教育附加、城市公用事业费附加等政府性基金主要是用于了文化、教育、公益等方面,具有显著的公共性。理论和实务部门对此的共识是,这些支出应当由公共预算承担,相关收入自然也应当纳入公共预算。此举一方面可以从制度上保证相关行业、领域的正当资金需要,另一方面有利于消除这些基金的部门背景,达到规范政府收入秩序、严格财经纪律的目的。前不久,财政部已将11项类似基金调入了一般公共预算,就是适时应势所做出的必要调整。需要特别指出的是,在将这些基金调入公共预算的同时,必须统筹考虑这些收入与原来附加其上的母税之间的协调程度,保证在转入公共财政之后,不新增加社会负担。

将具有性质的政府性基金纳入一般公共预算。政府性基金中的,主要是基于我国土地国有制下背景下土地使用权转让、出租形成的收入,以及部分国有企业改制、上交等形成的收入。理论上讲,这些收入与现有国有资本经营预算所涉及的收入性质是相同的。鉴于其国有性质,这类基金也应适时并入一般公共预算。特别是考虑到土地出让的净收入并不高、且现有土地出让金已有相当部分用于一般公共支出的情况,就更是如此。

清理整顿使用者付费性质的政府性基金。总体而言,目前政府性基金中的使用者付费项目,除了一小部分过时陈旧之外,大部分征收的必要性、合理性还是比较明显的,特别是近年来新增的无线电频道占用费收入、废弃电器电子产品处理基金、核电站乏燃料处理处置基金等。对此,应当具体问题具体分析。一是对一些收费时间过长、收费理由基本消失的基金,应当马上取消,典型的如散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金等。二是对应当保留的基金项目,要建立收费项目的核定、收费标准的定期评估与调整机制,以保证收费符合实际。三是加大信息公开力度,保证这类基金的专款专用性质,如有结余,要么降低收费标准,要么调入当年结余,由财政部门统筹安排使用。

建立、完善公共定价机制,明晰化国家重大工程项目的成本补偿机制。政府性基金中具有价格性质的部分,所占的资金比重大,社会关注度高,管理上确有诸多需要深挖、改进之处。表面上,这类政府性基金是加价收入,实质上是国家层面重大基础设施建设项目的成本补偿问题。长期以来,我国类似于南水北调、民航、铁路等重大工程建设项目的资金来源,主要是财政支出和银行贷款,缺口部分通过设施投入使用后的加价收入进行弥补。项目建成后的营运、管理、维护等日常支出,既有来自价格收入部分、也有国家财政补贴的部分,相互之间的数量关系比较含混,难以明白表述。究其实质而言,这实际上是公共事业的定价机制不健全、不科学的表现之一。鉴于我国公共企业众多、公共事业量大面广,且随公私合作机制(PPP)的推广应用,可以预计,未来有更多与公共定价有关的议题走上舆论前台。因此,应当逐渐完善我国的公共定价机制。具体而言,要明晰化国家重大工程建设项目的成本补偿机制。建设成本这一部分,要将国家投资之外的贷款或债务部分作为收费定价的天花板因素,建立债务与价格之间的准确的数量关系并定期进行调整,由此可望建立一个收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制。针对重大建设项目建成后的营运、维护部分的支出,要按实际发生计入成本,据实定价,明白公示。与此同时,还要通过一系列制度建设,保证成本信息的真实可靠、公开透明。

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<![CDATA[政府性基金管理的国际经验:以民航为例 ]]>

——英国航空旅客税英国自1994111日,对从英国国内出发的航班征收航空旅客税(Air Passenger Duty),征税对象为民航的承运人(航空公司),至今已经过5次重大的修订。英国航空旅客税的征税标准考虑两个因素,一是航线的距离,二是座位等级,具体如表6所示。英国航空旅客税收入纳入国家一般预算收入管理,未采用专款专用的管理模式,英国机场、空管等民航业基础设施的投入由国家预算统筹安排支出。英国税收和海关总署每季度公布一次航空旅客税中涉及的旅客人数和税款收入。以2013年为例,涉税航空旅客人数1.01亿,航空旅客税申报金额29.62亿英镑,实际收入29.6亿英镑。

英国航空旅客税征税标准

单位:英镑

目的地距离伦敦里程(英里)

优惠税率(乘坐最低等级座位)

标准税率(乘坐除最低等级以外的所有等级座位)

较高税率(飞机起飞全重超20吨且旅客人数少于19人)

201341

201441

201341

201441

201341

201441

A档(0-2000

13

13

26

26

52

52

B档(2001-4000

67

69

134

138

268

276

C档(4001-6000

83

85

166

170

332

340

D档(6000以上)

94

97

188

194

376

388

注:如果最低等级的座位面积超过40平方英寸(1.016平方米)收费则按照标准税率。

资料来源:英国财政部消费税550号通知(Excise Notice 550: Air Passenger Duty

——美国的机场和航路信托基金美国于1971年设立了机场和航路信托基金,其法律依据是1970年出台的机场和航路税收法案。基金的收入来源主要有三个方面,一是如人员和货物航空运输税,二是航空燃油税,三是一般预算收入等。其中,美国的人员运输税分别对国内航线旅客和国际航线旅客征收,实行分航段计税。航空运输税由航空公司负责收集和汇缴纳税。机场和航路信托基金主要用于机场建设、机场设施维护、研究和部分美国联邦航空管理局的行政运营等,由财政部提供给美国联邦航空管理局(FAA)、运输部(DOT)进行支出。以2013财年为例,机场和航路信托基金收入是130.88亿美元,总支出116.17亿元,其中:机场和空管的运营费用47.96亿元,占总支出41%;对地方机场和空管的补助36.53亿元,占总支出31%;设施设备支出28.49亿元,占总支出25%;其他比重较小的项目如研究支出、航空公司支出等。

——加拿大航空旅客安全费20024月,加拿大政府为向航空旅行安全体系提供资金支持,设立了航空旅客安全费(the Air Travelers Security Charge),开始向使用加拿大航空运输体系的航空旅客征收。目前执行的征收标准为:国内单程每人7加元、国内来回程每人14加元、跨境航班每人12加元、国际航班每人24加元。航空旅客安全费在旅客购买航空服务的时候支付,由航空公司在票款中直接收取并汇缴国家收入局,支出则主要用于加强规则制定、复核标准的执行和对所有的安全服务进行监控。收支情况每年在财政部的出版信息中公告。

归纳起来,各国针对民航、机场、空管方面的建设与营运资金需要,都有专门的管理办法。概括而言,有以下几个方面的启示与借鉴:

一是多以专项税收划费用来筹集资金,法律依据明确、法律级次较高。上述三个国家涉及航空的税费均由国家最高立法机构的批准。

二是收、支、用、管相互分离,相互制衡。三国用于民航方面的资金,收入均由税务部门依法收取,支出由财政部门按预算支付,航空管理部门负责具体支出与使用,执行国家预算管理的通用规定。

三是信息公开。英国定期在国家财政和税务部门网站公布航空旅客人数和税款收入明细,美国、加拿大也定期在财政部等政府网站公布的收支运行情况。

四是有合理的征收标准制定和调整机制。如英国航空旅客税的征收,按航线里程和座位等级不同分别制定,具体税率还结合经济发展情况每年进行调整。在加拿大,如果航空旅客费收入超过了加强航空旅客安全体系的项目支出,就要降低征收标准。

五是监管处罚制度严厉。为保障收入的及时全额收缴,三国都有严格的监管和处罚制度,如英国税务与海关总署对航空公司申报的纳税数据,其追溯时限一般为4年,最长可达20年。这些对我国政府性基金管理具有重要的借鉴意义。

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<![CDATA[重要的是破除“收、支、用、管”一体化——从彩票审计报告说开去]]> 前日,国家审计署发布了《彩票资金审计结果》,霎时引爆社会舆论。相较于普通公众,作为研究者,我更关注审计所发现的彩票公益金问题。审计报告指出的问题有以下几大类:一是虚报套取,二是挤占挪用;三是违反规定采购、账外核算;四是违规购建楼堂馆所、发放津贴补贴等。报告同时指出,近年来无论彩票公益金还是发行费均存在大额结余。

我看完审计报告后果反而有些平静。因为所有这些问题都不出所料,都与我此前所做政府性基金研究中发现的问题如出一辙。这大约是因为彩票公益金本来就是政府性基金的一个组成部分,因此政府性基金使用管理上存在的问题当然也会具体体现在彩票公益金上面。换言之,彩票审计报告为我们认识政府性基金提供了一个极其生动、鲜活的例子。

近年来,我国政府性基金增长很快,以2014年为例,全国政府性基金总额达到54093.38亿元,占当年整个财政收入的40%左右,是除税收之外的政府第二大收入来源。但是,与税收相比,政府性基金在使用管理很不透明,又多涉及水、电、油等民生产品,十分牵动社会神经。去年底,新华社曾连发了10篇“钱去哪儿了?”的文章,剑指高速公路通行费、机场建设费、彩票公益金等多个政府性基金,引起各方面高度关注。一般地,社会上对于政府性基金有以下几个方面的置疑:一是收取的法理依据不足,有研究者称,在数十项项基金中,有明确征收依据的仅有6项;二是收取的标准不清楚,调整机制缺失;三是政府性基金使用管理信息不透明、不公开;四是历年均有大额结余,这在近年财政收支双双走高、地方政府债务负担沉重的背景下,十分引人注目。

我们研究发现,发生这些问题的主要原因在于政府性基金所采用的是一种“收、支、用、管”一体化的管理机制。要理解这一点,需要先厘清政府性基金的前世今生。资料显示,政府性基金是在当时国家财政收入有限、财力不支但根据当时的形势需要又必须要举办一些重大公共事业、建设工程的情况下,财政部门允许相关部门自行筹集经费所打开的一道口子。这与改革开放之初,由于中央财政困难,不得不允许各部门、地方政府“创收”情况的情况相类似。说白了,这相当于父母养不起孩子,只能挥泪让其自谋生路。

既然是自谋生路,当然不可能再施加过多的管理与约束。早期,各类政府性基金采用的是自收自支的办法,即部门自己收、自己用,财政部门基本不管。这种极端落后的管理造成的后果是十分严重的,一段时间各地方、各部门纷纷出台各色各样的收费项目,一度到了泛滥成灾、“民怨沸腾”的地步。1996年,国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》,将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算,这是“政府性基金”这一名词见于记载的伊始。但也仅仅如此,在相当长一个时期中,财政对于政府性基金的管理都是徒具形式,部门仍然是自己收、自己分、自己用、自己管。到了现在,即使修订后的《预算法》已明确了将所有政府收入和支出纳入全口径预算管理,部门仍然对相关政府性基金(另外还有各类收费)具有实质性的支配权。在现行财政管理制度下,政府性基金采用的是“列收列支”的方式,由相关部门负责征收、使用和管理,即使“收支两条线”已覆盖这些基金,部门对这些基金仍然具有实质性的支配权,这一点勿容置疑。简言之,“每项基金后面,都站着一个部门”。

由于缺乏制衡,由部门为主使用管理的政府性基金自然存在着诸多共性问题。前述彩票审计报告中指出的问题,广泛存在于每一项政府性基金的使用管理之中,而所谓不适当支用、补充部分人员经费与公用经费、高价采购等其实只是问题的一个方面,其它方面也是问题多多。在此试举两个。一是公众反映强烈的某些基金收取标准只升不降的问题,甚至在出现大量结余时也绝不降价,甚至出现了某些政府性基金收取年限已到,还换个名称继续收钱的恶性例子。这其实很自然,因为主管部门自身绝无可能主动降价,谁会将吃下去的肉自己吐出来呢?二是由于缺乏部门之间相互制衡,这些基金支用信息很难全面公开,即使迫于外力公开,其信息的可靠性、可识性也十分存疑。在某些情况下,甚至形成相关部门与财政部门之间的不对称博弈,若有资金缺口,要由财政补贴来托底,若有结余,则是部门蛋糕,财政无从置喙,十分被动。

必须指出,政府性基金不是我国独有,为支持重大基础设施、特定事项而实行专款专用的管理,在许多国家的理财实践中同样存在。如美国、英国、法国等一些发达国家,对于民航、交通、水利工程等重大基础设施项目,政府也给予支持和投入,也采用基金的方式单独管理。但收入方面,主要是通过规范的税收、收费来保证这些项目建设费用的后期债务偿还和建成后日常营运、维护的资金需要。税务部门负责取得收入,财政部门负责安排支出,项目管理部门只负责“管”和“用”,从而形成了适度分离、相互制衡的机制。另外,这些基金使用的信息全部公开,社会公信力很强。正是由于收钱的不用钱,用钱的不收钱,公共资金管理的规则才能全面地、普遍性的适用于这些基金,因此它们的基金就比我们这儿规范许多、效率高出许多、公众形象也好很多。

综上所述,对于包括彩票公益金在内的各类政府性基金,不能止步于问题揭示,而必须将现代财政管理的基本概念引入其中、覆盖其上。应当认真学习借鉴国际经验,以破除政府性基金的“收、支、用、管”一体化为核心,全面改革基金收取的方式与渠道,制度性地分离“收钱的”和“用钱的”,切实保证重大基础设施、社会事业的正当资金需要,同时适度引入市场化的基金营运方式,力争基金的保值增值。与此同时积极推进财政信息公开,全面公开基金收取与使用和详细信息以此防患于未燃,防止一次又一次地在舆论强攻下才手忙脚乱被动应对的尴尬局面。

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<![CDATA[税制转型越拖延就越被动]]> 当前税负有实质性减轻

《华夏时报》:这些年政府要为小微企业减税的声音、减税举措一直不断加强,据认为,今年2月起,企业所得税减半征收的年应缴纳所得额上调至20万元,一季度小微企业减税规模达240亿元。这个力度够吗?效果有多大?

冯俏彬:首先,有必要分清企业纳税负担与实际承担税负这两个概念。我们曾做过测算,根据中国的税制结构,企业缴纳的税收最高达到总税收的90%,由此来看,负担相当之重。但在企业缴纳的税负中,一部分是其实际承担的税负,比如企业所得税等,大约占25%左右,另有75%的税收要以价格的方式进入产品或服务的售价之中,最终由消费者实际承担,企业并不是最终的税收承担人。对此,一定要有清晰的认知。其次,有必要弄清小微企业的定义和内涵。在统计学意义上看,小微企业目前有多少家,产值是多少,缴纳或承担的税负分别是多少,都必须有明确的数据。第三,小微企业所承担的税负中,有多少是应缴纳的税负,有多少是其他费用,也必须有明确的统计数据。

总而言之,如果相关的数据还不明确,我们就很难确认目前对于小微企业减税的力度有多大,效果有多大。但毫无疑问的是,减轻小微企业税负,对于促进就业,对于经济的未来成长,都意义重大,也是这一届政府不断为之努力的一个重要政策目标,值得肯定。在减免小微企业增值税和所得税等方面,已取得成效。无论从减免增值税和所得税的事实看,还是从中央政府颁布的深化行政体制改革一系列举措的实施效果看,比如清理收费,特别是清理一些面向小微企业的收费等,都已使得小微企业的税费负担有实质性减轻。

《华夏时报》:如何看消费税的减税趋势?

冯俏彬:消费税改革的主要内容之一是调整征收范围,一些过去被认为是高消费的进口消费品,现在已经是普通消费品,这类消费品将不再列入消费税征税范围,而游艇、私人飞机等则被纳入消费税征税范围。至于离境退税,由于是一种国际通行惯例,也是一种税收对等原则的体现,随着出国旅行的中国民众不断增多,中国经济与国际融合的步伐加快,中国大陆对于国外游客实行离境退税政策,实属必然。

各地税收洼地正在被清除

《华夏时报》:一些业内人士指出,今年上半年出台的税制改革举措,既与国家一系列稳增长举措相互配合,也体现出我国税制调整一以贯之的明确思路,那就是为低收入、大众消费减税,向高能耗、高收入要税源。但考虑到中国地区差异大,有人认为这方面是否不应一刀切?

冯俏彬:从落实税收法定原则的角度看,一个主权国家的税制或税法必须统一。我们看到,财政或税务部门正在推行的一项举措,就是清理各地的税收优惠政策,这项工作难度极大。这些税收优惠政策实际是各地方政府为招商引资而在自己权限范围内实行的很多税收减免政策,形成了各地各种各样众多的税收洼地,使得中央政府的统一税制变得支离破碎。这是中国经济发展过程中面临的一个很大问题。

如果这项清理行动能够真正取得成功,则中国的政府与市场关系将重新得到规范。然而,中国地方政府间的相互竞争一直是推动经济增长的重要模式,清理各地方的税收优惠政策,将使得各地方政府的招商引资失去一个有力的工具,因此,地方官员对此多持保留意见。虽然面对今年经济下行的趋势,稳增长成为一项重要任务,清理税收优惠政策的步伐有些放缓,但从长远和全局来看,已经迈出的步伐必须坚持走下去。我们希望最终能够达到规范的市场经济国家那样的境界,即税制公平,税法统一,税收优惠政策不分区域,而分领域和行业。这也是中央政府财政部门在这个问题上的一个基本思路,这个思路符合市场经济国家的共同要求,也符合依法治国的基本方针。

税收法定原则约束政府之手

《华夏时报》:税收法定原则如果得到真正遵循,那会是一个什么样的景象?

冯俏彬:税收法定原则的核心要义之一在于,它首先是要约束政府,它所体现的是社会、公民与政府之间的经济关系。政府的运转,主要以税收形式抽取一部分社会财富来维持和维护。抽多还是抽少,按什么样的规则变动,规则变动之后如何执行,这些都涉及对政府公权力的约束。在税收法定原则之下,政府不能随意调整税收。通过立法程序形成的税法,政府不能够违背。本次深化税制改革,让税收法定原则走入《立法法》,是中国在现代化进程中,最重要的进步,是政府权力受到民意约束的真实体现,这对中国社会的文明进步,有着长远影响。

税收法定原则的核心要义之二还在于,所有的纳税人在向政府缴税的时候,有明确的制度规定与计算方法,这对于整个社会的运转而言,可以节省很大的交易成本,就不会存在勾兑税务部门工作人员而得以少缴税的空间。在这个过程中,税务部门还要通过提高自己的服务水平,尽量便利纳税人,尽量使纳税信息公开透明,从而形成政府与公民之间的良好生态。

《华夏时报》:简单而论,税收法定原则得到真正遵循的充分必要条件是什么?

冯俏彬:首先,税收立法要真正立起来;其次,各级立法机关要真正发挥作用;第三,要建立税收立法的检查机制和申诉机制。如果纳税人受到了不公正的待遇,需要民告官的时候,要有正常通道。

中国目前若干个涉及税收的规定当中,只有三个税法,即企业所得税法、个人所得税法、税收征管法,其他都是暂行规定或条例。占税收比例最大的增值税、营业税、印花税等征管规定,都是暂行条例,都属于国务院颁布的行政法规。这其中的巨大问题,就是政府将参与社会财富分配的决定权交给了政府自己,既是运动员又是裁判员,既是切蛋糕者又是切蛋糕规则的制定者。如果没有税收法定原则加以规范,政府凭借公权力,就可以在极端的情形下,将自身利益的边界一直向前推,直到社会无法忍受为止,而这时就有可能带来全社会的危机。这种危机,古今中外,屡见不鲜。所以,税收法定原则的最重要作用,就是约束政府伸向社会要钱的手。要做好这件事情,需要全社会持续不断地努力和推动。

税改内容考验政府治理能力

《华夏时报》:我们看到,税改进程多年来似乎一直不很顺利,个中缘由是什么?下半年会有明显的推进吗?

冯俏彬:上述内容正是当前税改之重点,即所谓“六税一费改革”。这项改革推进有的非常缓慢,也有的非常快。比如营改增,是近年来能够形成广泛共识、广泛认可并迅速在全国推开的一项税改内容。在国内许多行业实行营改增之后,这项改革现在进入到了难度最大的金融和房地产领域。财政部曾做过测算,营改增全部到位之后,全国减税规模达4000亿。这应可看成中国减税的一个大手笔。

进程最为缓慢的是房地产税改革,很多年都“只闻楼梯响,不见玉人来”。其原因非常简单,即站在中国税制转型的关键点上、站在从间接税转向直接税的关口看,房地产税作为典型的直接税,与居民个人和家庭有密切关联。这一税种会让民众对于缴税有非常明显的感觉,各方面一时还很难适应。在个人所得税,乃至还处于学界研讨中的遗产与赠予税上,也存在同样的问题。要让民众接受直接税,的确要有一个过程。因此,推进速度相对较慢。我们注意到,这类涉及政府运行的基本制度的税法,除了需要广泛听取民众意见之外,还需要有一套民意整合机制,但这套机制现在并不健全,这也是房地产税多年来只议不出台的一个重要原因。

环境税的推进比较快。一些特定的历史事件,例如雾霾问题、PX项目问题等,促进了相关共识的形成,有利于这一税法的加快推进。资源税改革总体而言将增加企业的纳税负担,却再一次说明,这不是增加企业的实际税收负担,因为资源税也将计入价格,这实际上意味着在相关链条上利益的重新分配,因此存在一定的难度。所以我们看到煤炭行业的资源税改革一直进展缓慢,因为它涉及到煤电行业上上下下非常复杂的利益纠葛。但尽管如此,资源税的改革目前已经完成了百分之七八十。

消费税的改革是近期税制改革的重点,第一步是调整了征收范围。第二步将涉及到消费税的征收方式问题,要由价内税调整为价外税。第三步是将消费税由国税调整为地方税,使之成为地方政府的财政收入。第四步,现在的消费税是选择性征收,只针对二十几类商品征收,但理想状态是普遍性征收。

个税改了很多年,但改革的路径错误。今后,核心重点将不再是调整起征点,而是调整征收模式,即由分类征收转变为分类和综合征收相结合的征收模式。这一模式调整到位,需要相当多的基础制度的支持。另外,需要认真讨论个税的税率问题。

上述税制改革内容,相当多地涉及到政府与民众与社会的关系问题,是对政府治理能力的极大考验。中国要从前现代社会迈入现代社会,一个重要标志就是政府与民众的关系更加紧密,政府要更多地学会如何与民众打交道,而不再仅仅是与企业打交道。

应坚定正确方向审慎推进

《华夏时报》:政府部门领导人已经提出下半年税制改革要啃“硬骨头”。这硬骨头如何啃得动?

冯俏彬:我理解的所谓硬骨头,一个是营改增的全面收官,包括对于金融行业和房地产行业的改革要全面到位。这方面理论上没有任何问题,主要是操作层面的一些难题,但可以肯定地说,今年能够完成。还有一个是个人所得税改革。房地产税是硬骨头之一。由于直接涉及到民众切身利益,而现在民意的整合机制不够强大,所以处理起来比较复杂。总体上看,学术上论证现在已很清晰坚实,但政府推进这些改革,应会考虑到社会的接受程度,而不会太超前。

《华夏时报》:个税改革空间有多大?

冯俏彬:现在一方面全社会都在说,收入分配差距很大,政府必须要在调整收入分配上有所作为,另一方面每个人都不希望自己的利益被调整。因此,现在就要向发达国家学习,将百分之七八十的人口,都纳入到个税征收范围内。此外,个税税率要适度降低。对于那些收入不高的人群,应设零税率甚至负税率。从政府治理效果角度看,这绝对比不收个税要好得多。而按照家庭来计算和征收个税,则需要政府有很强的社会管理能力。现在来看,只有将个税模式调整到位之后,税率和起征点的调整才能够理出有据。

《华夏时报》:一些地方税收部门反映,去年税收收入有大幅下滑。但另一方面,中央政府仍在大力推进税制改革,其中有些改革是以减税为目标,如何看这样的格局?

冯俏彬:你这个问题提得特别好。政府财政收入不断在下降,社会不断有强烈的减税呼声,收支矛盾十分突出。问题的实质是,社会有减税的愿望,政府却没有多少减税的余地。宏观税负到底有多重?它涉及到税、财政收入、政府收入等三个层次问题。经过我们的分析,社会反映的负担重,并不是税重或者财政收入重,而是政府收入重。以税计算的宏观税负,大约只占总量的20%。财政收入占比也不高,大约有22%。但政府收入的占比是36%。所以,核心问题是规范政府收入秩序。减负没错,是要减,但准确地看,是政府在税收之外以各种各样的借口伸向社会要钱的手,必须砍掉。

《华夏时报》:展望“十三五”税制改革,对于下半年的税制改革,你有什么建言?

冯俏彬:第一,营改增今年要全面收官,对此,财政部门的决心和传递的信息已很明确。第二,对于消费税,还要继续调整到位,特别是其征收范围,希望今年内能调定。对于消费税归属问题,也希望能有明确说法。第三,对于个税改革的讨论,要摆到正确的轨道上来。不妨放开讨论个税税率问题。第四,环境税应尽快出台。第五,房地产税的主体框架已基本确立,现在的问题是,要下决心推动其进入立法通道,希望2017年能如期出台。

此外,必须要强调的一个问题是,税制改革要坚定方向,在特定的历史时期,即使是正确的税制改革,有的时候很容易因为这样那样的原因而夭折、停滞。但是,由间接税向直接税的税制转型,对于中国社会的全面现代化,实在太重要,甚至关系到国家的长治久安问题。因此,税制转型越推延,今后就会越被动。应当坚定税收改革方向,审慎推进改革

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<![CDATA[将税制改革进行到底]]> “十三•五”期间,我国税制改革的总目标是建成现代税收制度。税制改革的基本方向是由间接税为主向直接税为主转化,即由现在主要在生产经营环节征税转向后端,在收入、消费、财富三个环节增加税收分布,以此促进和适应经济转型升级、鼓励创新创业和调节收入分配。改革的重点任务可概括为十二个字:“税收法定、稳定税负、改革税制”。

一、全面落实“税收法定”原则

新修订的《立法法》已明确规定,今后“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。“十三•五”期间,要全面落实税收法定原则。一是拟新出台的房地产税法、环境税法,必须先立法、后施行。二是将现有全部税收暂行条例上升为法,这个任务极其繁重艰巨。三是全面施行修订后的《税收征管法》,打造面向个人和家庭税收征管的基础。四是不再出台新的、非普适性的税收优惠政策。实现全国范围内税收法律的公平统一。

二、“一手做加法、一手做减法”,稳住宏观税负总水平

如果将现行税改重点“六税一费”进行到位,对于全社会的税收负担而言,是增加而不是减少,对此必须有清醒认识。由于现行税改方向符合我国经济社会发展的长远需要,对于调节收入分配差距、促进社会公平以及形成符合现代治理框架下政府与人民之间新型关系的重任,对中国社会完成现代化转型具有非同寻常的意义,因此必须坚定不移、毫不动摇地推进。由于当前导致我国广义宏观税负偏高的主要因素并不是税收本身,而是各类不尽规范、不尽合理的费、基金以及其它形形色色的政府收入等。因此稳住当前宏观税负的要点在于清理政府收入体系,加强顶层设计和全局谋划,“一手做加法、一手做减法”,一方面大力推进各项税制改革,另一方面大力清理、整并各类费、基金、加价收入等,达到既推动改革、又稳定税负的双重目标。

三、以直接税为重点,将税制改革进行到底

根据计划,2015年将是“营改增”的全面收官之年,税制改革初战告捷。展望“十三•五”,资源税、环境税改革还将进一步深化,但改革的重点应当转向消费税。直接税方面,改革的重点则是完成个人所得税和房地产税的立法、实施工作。

1、校正个人所得税改革方向,为调节收入分配提供“工具”

个人所得税是调节收入分配最有力的工具。 “十三•五”期间,要校正个税的改革方向,从单纯的“起征点改革”转向功能性更强、内容更全面的“分类与综合相结合”改革。具体而言有以下几个方面。一是“广覆盖”,即要将全社会70%-80%的人纳入个税的覆盖范围之内,因此现行3500元的起征点绝对不宜再提高。二是“较低税率”,即适度降低现行个人所得税的税率,以体现收入多的多交、收入少的少交、低收入的不交甚至“负所得税”的基本原则。由此,一方面要增加“零税率”档,适用于收入只能维持基本生活需要的群体,另一方面调低边际税率,理论上讲要从现在的45%降到和企业所得税一致的25%左右,由此才能有效防止某些企业家把个人消费和家庭消费转入企业支出的避税行为。三是“以家庭为计征单位”,即在计算收入、支出和应税所得时要以家庭为单位,这是个税改革最重要、最基本、也最困难的方面,有赖于相关基础制度的同步推进。

2、力争2017年如期开征房地产税

目前,开征房地产税的条件已经基本成熟。一是社会共识总体而言形成,各方面对于房地产税的心理准备已相对充分。二是征收的基础条件已经初步具备,有关不动产登记的法规、机构、人员已经到位。三是税务部门的技术准备已经到位。四是房地产税对于我国房地产市场健康发展的效应已初步显现。因此正式开片房地产税,可以说是“万事俱备、只欠立法之东风”。鉴于房地产税在公平收入、促进房地产市场健康发展、推动地方政府职能转型等方面的重要作用,因此要积极推动相关立法工作,力争2017年如期开征。

3、长短并重,适时启动消费税转型

“十三•五”期间,消费税应当成为税改的另一重点。短期而言,消费税改革的要点有三个方面:一是调整征收范围,优化征收结构;二是将征收环节由现在的出口和进口等“前端”转向“后端”即零售环节,同时实行价外税;三是由中央税改为地方税,同时下放部分税权。长期而言即到“十三•五”的中后期,应当适时启动消费税由“选择性征收”向“普遍性征收”的转型改革。这主要是因为随着我国居民收入的增加和消费模式的变化,消费将成为GDP(支出法)中占比最大的部分,适时推动消费税转型是顺应经济结构性变化、优化税制的必然选择,既有利于形成地方政府更好地提供本地公共产品的激励机制,也有利于持续改善本地的消费环境。转型的主要的路径是,在前期改革的基础上,区别一般消费税(绝大部分的商品和劳务)和特别消费税(现行征收范围),逐步实现消费税的普遍性征收。

4、研究遗产与赠与税

国际经验表明,遗产与赠与税对于调节财富的边际差异、促进社会流动性有重要作用,同时有利于回应社会关切、缓解社会焦虑。“十三•五”期间,应当将遗产与赠与税的研究提上议事日程,就遗产税功能定位、征收对象、税率、扣除等技术性问题展开讨论,逐渐凝聚改革共识。基本原则是,遗产税与赠与税应当定位为“富人税”,采取分遗产税制,实行多级超额累进税制等。

税收是政府与公民之间实质性的经济联系。一个完善的税制,既要有利于满足政府运行的基本需要,也要有利于促进经济社会、民主政治的健康发展。“十三•五”是全面深化改革的关键阶段,也是建设现代税收制度的关键时期,只要明确方向,坚定信心,就一定能将改革进行到底,为提升国家治理体系和治理能力做出贡献。

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<![CDATA[事权划分五议]]> 有消息说,今年财税改革将启动事权方面的改革。由于事权是讨论财权、财力和转移性支付等的前置性条件,在整个财政体制中具有决定性的作用,因此事权能不能划分清楚以及如何划分,是财政体制改革的重中之重。

“由粗到细”划分事权。关于事权能不能划清,曾经有两种完全不同的意见。一种意见认为在单一制下,中国各级政府之间的事权配置将长期处于“你中有我,我中有你”的状况,不太可能划清楚。另一种意见则认为,必须要划清而且可以划清,但需要经历一个“从粗到细”的过程,简言之,可先将已经认识清楚、各方形成共识的事权划清,一些现在还认识不清楚的事权先放一放,等以后条件成熟后再说。现在看来,后一种意见正在占上风,近期有好几份不同版本的事权清单研究成果面世。我同意第二种意见。1994年分税制以来,由事权方面的混乱而带来的整个财政体制的失能与失范,各方有目共睹,中央与地方都有调整的强烈意愿。更重要的是,经过20来年的“试错”式改革,主要事权配置的取向现在已经看得很清楚,典型的如宏观调控、基本公共服务、司法等,必须归于中央,而那些没有外部性的地方公共产品,理论和实践上都应当归于地方政府。至于近年来新增的各类跨区域事权,就属于现在还看不很清楚、需要留待以后慢慢明晰的事权。放眼整个事权配置,由于事涉中央与地方之间权力结构,关系到国家长治久安,因此财政一家的意见在其中所起的作用并非决定性的。对此,每一个财政人应当必知肚明。

断然抛弃事权划分的“属地化”原则。属地化是现行事权配置的基本原则之一,另一个是行政隶属关系,两者本质上是相同的,都是试图用一个地域的框框来分清不同层级政府的责任。周黎安曾用“行政发包制”来形象描述属地化事权的意思。我这样理解:有那么一位首长,先把全中国960万平方公里切成30个省,每个省长负责本省范围的经济、社会与政治(不含司法、军事和财政,这几样早被中国古代的皇帝们已经收到中央去了),然后省长再把本省切成地、市、州那么多的、稍小一点的地块,比如四川就切成了29个小块,市长、州长们再对这一小块内的经济、社会、政治负全面责任,然后市长州长们继续按县数切成小块;县长接着执刀,将县切成乡那么多的小块……到乡这一层,按现行的政府序列,切块就基本上完成了(不过在政府序列之外,还可以继续往下切,直到村、到户)。如此,全中国960万平方公里的疆域,就切成了一个个可分块而治的行政区域,每一个行政区域的长官均对本行政区范围的事务负全面责任。这种按属地原则划分政府间事权的方式,适合于交通、信息、技术落后的条件下,区域和区域之间相互分割、相互隔绝的、很少发生横向联系的情况,如我国数千年的传统社会、计划经济时期。当下盛行的“统一领导,分级管理”之政府间权责划分机制(更通俗的说法是“谁的孩子谁抱走”),其背后的实质是“属地化”原则的深厚影响。

以“事”分权、以“事”定责。在市场经济条件下,各地之间要素的融通、人员的往来,经济上的联系越来越强,资本无脚可走遍天下。特别是随着我国城市化进程的加速,人员的流动更是成为常态,特别是随着城市由“点”连成“片”、进而形成“群”、“圈”、“带各类跨区域公共问题凸显,跨区域事务增加,某一个单一的地方政府已不可能独自承担这类事权。因此此时讨论事权划分,就不可再从“哪一级政府应当承担哪些事权?”出发,而要首先考虑是什么样的“事”?其性质是全国性、区域性的还是地方性的?在此基础上,再细细分辨适合哪一级政府承担。简言之,在市场经济条件下,在城市化背景下,各级政府之间的事权划分要先着重于“事”,要就某一件事本身应该、或者说适合由谁来做来确定其归属。比如,对绿化管养、环境卫生、社区文化活动,谁是合适的责任主体,一望可知,无可争议;但是对稍大一点的公共产品,如区域内的供水供电供气等,就超出了一个基层政府的协调范围了,莫如几个行政区联合起来,建立一个区域性的共同体来做;再大一些,如交通路网、水利工程、流域生态等,涉及到更多的行政区,则需要更高级的政府来协调处置;再有那些涉及全局、高出省级行政区的事务,或者说流动性特别高,今天在此,明天在彼的事权,如社会保障,自然就归了中央政府。说到底,还是回到财政学中的一条基本原理,即根据公共产品的受益范围确定由谁来负责。

仔细辨识事权划分三原则。楼部长提出的事权划分三原则,即公共产品的外部性、信息复杂程度与激励相容,现在已经为大家所熟悉并广为接受,并将成为此次事权调整的基本原则。以我愚见,这三条原则并不都是针对事权划分,而各有所指。外部性自不必说,肯定是事权划分的不二法门。但“信息复杂程度”这一原则,就并不应当指向事权划分,而更多要应用于管理责任的分层。试举一例,在当下各方讨论中,“信息复杂程度”这一条,多指向医疗问题,即鉴于其信息极度复杂、极度动态,因此拟议中的事权划分方案是要将其作为共同事权,“中央出资、地方管理”。但是,从各国的实践上看,在医疗问题上,没有任何一个国家是由政府出资的,更不用说中央政府了。更准确地说,政府的主要责任是在全国范围内建立一个医疗方面筹资、付费、管理的制度体系,即医保体系,以此作为医院与患者之间的中介,实现在医疗这一“权益-伦理型公共产品”上的“按经济原则生产、按政治原则分配”的目的。虽然不排除在特殊情况下中央财政适当注资公立医院、培训医生、补助医保等,但这与泛泛而论的“中央出资”差距甚大,切不可在此对社会有所误导。对于地方政府而言,则主要负责具体事务,如对医疗信息的核查以及具体支付业务的经手等,这其中会涉及中央承担事权情况下与地方之间在管理责任上的委托。要如何做,才能不出现“中央请客、地方买单”或者地方政府的道德风险问题,需要重新设计中央与地方和地方之间的委托代理机制,而这也是一个新形势下的新问题。至于“激励相容”原则,在此有一定的体现,但更多是针对中央与地方、上级与下级之间的财力、财权划分问题,与事权划分是不同的。

与当前声势浩荡“三张清单”相结合。即使财政部门提出一张事权划分的清单,也只是建议性的。要将这件事全面落实到现行政府制度框架之中去,必须依靠其它部门,具体而言是负责“定机构、定人员、定职责”之“三定”的编制委员会系统。新一届政府以来,由中编办牵头,在简政放权、深化行政审批制度改革方面做了大量的工作,其中为各方关注的“三张清单”(权力清单、责任清单和负面清单)就与财政部门热切期待的事权清单密切相关,必须高度重视,善加利用。所谓“权力清单”是将各部门的行政审批、行政许可事项清理公示形成的清单,“责任清单”是将各部门依法律、法规所必须履行的“责任”整理而成的清单,两者都与事权清单有着千丝万缕的联系。目前,省以下各级政府已完成了这两张清单,按国务院要求,今年年底全国各省一级政府必须完成三张清单,国务院各部门要积极探索这三张清单。一旦完成,一张从中央到省、市、县(区)各级政府的事权清单就大致浮现出来了。诸位可以在网上详细看一下广东省政府和各级权力清单,只要重新组合一下,基本上就是财政界人士梦寐以求的事权清单。所以我认为,必须抓住机会,将现在主要在财政部门内讨论的一些事权划分意见紧密结合到声势更加浩荡、影响更加全面的“三张清单”之中,预防事权改革方面的坐而仅论道、议而不能行的窘境,痛失改革的大好时机。

“财政是国家治理的支柱与重要保障”。有鉴如此,财政改革更必须与其它改革紧密结合,共同推进,达成提升国家治理体系和治理能力的目标。

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<![CDATA[如何应对财政收入增速下行?]]>  新常态下,我国经济增长已由高速下降到中高速。与此相伴随,财政运行也进入了新常态,其中最突出和令人揪心的是财政收入增速的急剧下降。2014年,全国财政收入仅增长了8.6%20151-2月则陡降至3.2%3月、4月有所回升,分别为4.2%4.7%。财政收入的高增长时代宣布结束,正式进位“一位数”时代。

在我国财政支出结构没有实质性变化、预算管理没有发生革命性转折之前,财政收入的急剧下降,将给财政运行和财政管理带来前所未有的压力和挑战。其中最迫切的是,面对收入增速的狂泻下行,当前预算管理可作何应对?

理论上讲,收入下降,自然应当减少支出。但是长期以来,我国的理财模式都是“以收定支”,各级财政工作者的惯性思维模式都是“支出刚性”而“收入柔性”。面对收入下降,下意识的反应并不是调低支出,而是首先考虑还有没有增收的余地、增收的空间。这突出表现在去年以来,面对财政收入下行的严峻情况,有的地方大大加强了税收征管的力度,合理合法是“防渗堵漏”,填补以前征收的薄弱之处与盲点,比如对于那些以前使用包税的中小型企业,现在认真清点业务流量、从实核定税收,据说这种方式收效甚为明显。但有的地方使用的方式就不那么光明正大了,比如业内熟知的“空转”、“过头税”、“预交”等等。有的地方通过多出售点资产(主要是土地)来换取收入,但由于房地产市场整体上萎靡不振,这种方式也只能在局部、暂时上有效,无助于收入形势的根本好转。有些地方选择了加强非税收入征管的方式来增加收入,但面对中央“对小微企业普遍性降费”的政策取向,这种方式可增加的收入也极其有限。因此总体而言,尽管增加收入还有一些余地,但这些方式要么与财政发挥对经济的逆周期调节功能背道而驰,要么与当前积极财政政策相悖,要么只能在局部、暂时缓解困难,并不可能从根本上缓解当前财政收入下行的大格局。

盘活存量资金是有关方面开出的另一张应对收入下降的处方。媒体披露,截止到2014年末,我国各级财政因各种原因未支出的存量资金共计有3万多亿元。不管是什么原因形成的,对于理财者而言,将这笔资金盘活用好,是面对当前严重的收支缺口之间的不二选择。所需要做的,是对这些存量资金进行全面清理、分类,对于那些因支出进度不足而产生的存量资金,应当加快支出进度,提振社会的投资需求与消费需求。对于那些因政策、环境等客观因素发生改变进而原支出已无可支出的资金,当然应当收回财政重新进行安排。即使对于结余资金,也要看到,其中一部分可能是由于部门加强管理、提质增效而产生的合理结余,但不可否认还有一部分是在编制预算时就虚报多报形成的结余,显然这部分资金也是可以收回财政重新安排的。从一些国家的经验上看,由于加强管理而产生的结余资金不排除可以在财政和部门之间按比例分享,甚至作为奖励发给相关管理人员,以前听说我国有的地方也曾这样处理过,财政部门应当就此提出制度性的办法。

另外还有两个办法是地方财政部门可能不太愿意或者说难于使用的办法。但是从长远而言,并不能排除将其列入可选的政策处方清单之中。一是调整财政支出结构。理论上讲,当收入出现短缺的时候,当然就应当减少支出。之所以各方面视若畏途,主要是因为既得利益的难缠,即所谓的支出刚性。最大的刚性是各类法定支出,据说近年来这方面的支出已经占到当年财政支出的45%左右。尽管十八届三中全会《决定》提出要取消各类挂钩支出,但现实地看,这只能防止出台新的挂钩政策,而对已有存在的且以法律形式明文规定的各类挂钩无能为力。其次是基本支出的刚性也十分突出,何况今年还要出台一些增加工资的政策。综合看起来,优化财政支出结构主要体现在各类项目支出的安排之上,考虑到“项目”的量多面广,其中一些无论是必要性还是绩效都很成问题,因此完全可能成为财政调整的重点对象。展开一点,其实预算管理中永恒的矛盾就是资金的有限性与需求的无限性之间的矛盾,预算最重要的问题就是决定支出的优先次序(我们称之为轻重缓急)。以此而言,当前面临的财政收支之间的难题其实并不是新鲜事物,不过是特定情况下更加突出而已。二是扩大赤字。今年,财政部已将赤字率从2.1%提高到2.3%,新释放出债务空间共2700亿元。从现在我国社会资金的情况看,再将赤字率提高一些是具备条件的。如果财政运行真的到了那一步,也不见得不能作为一个政策选项。特别是在当前经济下行,需要积极财政政策增效加力之时,就更是如此。地方层面,产生运行赤字不仅理论上成立,而且政策层面也正在被引入。深化财税体制改革的相关方案已经明确,今后在财政管理要引入周期平衡的概念,对于周期财政运行中产生的赤字可以通过发行短期债务的方式进行对冲。当然,我估计当下没有一个财政厅长愿意在自己手里发生这样运行赤字。但无论如何,这也是政策工具箱中可选择的工具之一。

在我看来,但凡每一次直抵危机的紧迫形势,总能逼出一些重大改革和一些重大观念变化来。在过去的十来年间,财政收入形势大好,但财政收革基本上没有太大的作为。当前,正是因为财政收入急转直下,反而为重大改革营造了先声。回想1994年分税制改革的直接引线是王绍光、胡鞍钢的《国家能力报告》,1998年部门预算改革的直接引线是某重要媒体上一篇《财政资金在流血》的文章。当下,财政收入减收的压力贯穿从中央至地方的各级财政,这种直接的、锥心的痛楚正从另一角度为调整支出结构、引入新型财政管理方式、深化财税体制改革创造条件。比如绩效管理,财政部门搞了很多年,但财政资金使用中的低效、无效的例子仍然比比皆是,原因之一就在于只要程序合法,没有人真将财政资金的绩效当回事。但现在情况不同了,由于可供的蛋糕正在变小,对于绩效问题有可能前所未有地重视起来,并进一步将绩效评价引导下一轮预算资金分配做实。而这,正是绩效管理的题中应有之义。

再说开一点,当前各级财政面临的问题还只是财政收入随经济形势变化而下行的问题,具有一定的可变化性。随着经济形势的好转,财政收入也可能仍然会水涨船高。但是,随着国家治理体系的逐渐健全,随着税收法定原则的落实,今后财政部门永远都要在严格的收入约束下运行,永远都要对支出进行精打细算,永远都要面对基数与增长之间的矛盾,永远都要在纷繁复杂的利益诉求中进行权衡……而这,正是现代预算管理的核心与关键所在。财政部门当预为筹谋,提前热身,心平气和地迎接财政运行“新常态”、预算管理“新阶段”的到来。

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<![CDATA[ “省直管县”的三个“不清楚”]]> 一、省直管县的政策目标不清楚

从政策目标上看,2002年实施省直管县,主要目标是解决基层财政困难。2005年前后各地大力推行省直管县,主要目标是“强县扩权”(东部地区)或“扩权强县”(中西部地区)。2010年全国范围内的省直管县试点,主要想为全面实施行政省直管县积累经验。表面上看,每一次的政策目标都是清楚的,但连贯起来看,就会发现三轮省直管县的政策目标之间缺乏连续性,且每一轮的试点都未能“善终”,而是不了了之。如上,财政部曾于2009发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,要求在2012年底,全面实施财政直管县(民族县除外),结果不了了之。2005年前后,各地争相对强县进行扩权、或者用扩权来强县,但最终是强县扩权有限,扩权也很难说就强了县,结果不了了之。2010年中编办推动的全国试点,拟拿出一套全面实施行政省直管县的方案,现在看来要达到这个目标也很难。换个角度,从各地的层面上看,省直管县在很大程度上成了万能药方,今天要应对基层财政困难,过两天要加快县域发展,再过些时候要保证农业大县、产粮大县不掉队,现在则是要推进新型城镇化,建设中小城镇等。总之,只要涉及到纵向行政体制调整的问题,都试图用省直管县达到“一招鲜”的奇效。

二、省直管县的改革方式不清楚

通过各地、各阶段的试点,各方面逐渐认识到,由于我国地域广大、各地情况千差万别,省直管县不能采用“一刀切”、“齐步走”的方式,应当“分类推进省直管县改革”。这一说法获得了广泛的赞同。但是,一旦落实到具体的操作层面,这里的“类”到底是指什么?如何分“类”?不同“类”的如何进行?现在看来仍然是大而化之、很不清楚。如有人认为“类”是地域概念,即分东、中、西部,在经济发达的东部地区,省直管县可先行一步,在经济相对不太发达的中、西部地区,省直管县可缓行一步。但是,一旦回到“真实世界”,就会发现这种建议在实践层面基本上没有价值,因为东部也有欠发达县,西部也有经济强县。还有一种“类”是按经济发展水平划分,其衡量指标主要是GDP总值与地方财政收入,以此划分,经济强县可率先进入省直管行列,或者通过赋予一些县相应的经济社会管理权限,将其培育成未来的强县。但实践中也可以看到,2009年以后,一些经济相对落后的产粮大县、民族地区的落后县、贫困县也陆续进入了省直接县的名单。如果用“乱花渐欲迷人眼”来的形容当前的省直管县改革,是一点也不为过的。

三、省直管县的政策出口不清楚

省直管县这一命题提出之初,各方面广为认同其实质是要重视农村的发展,特别是考虑到我国有70%的人口生活在县所辖的范围内,重视县的稳定、重视农村地区的发展就显得尤为重要。这一认识在有限的时间界限内,无疑是正确的,也是对早期工业剥夺工业、农村支援城市战略在一定程度上走偏的一种校正。但是,在基层财政困难问题得到初步缓解后,很多地方在选择省直管县的试点对象时,大多考虑的不是如何稳定农村、而是如何加快城市的发展,突出表现为强县扩权和扩权强县以及第三轮试点中一些省份集中力量培育未来的中等城镇。更重要的是,相当部分早已经事实上成为城市的经济强县、大县仍然滞留在省直管县的队列之中,与结果那些经济落后、财政匮乏的农业大县、民族县、边远县、贫困县争夺“省直接县”的帽子。这一现象所反映的实质是,对省直管县政策施行到一定阶段后,“已经发展起来的县应当往何处去?”这一政策“出口”不清楚。

由于以上三个“不清楚”,尽管中央对于省直管县的方向一直十分首肯,多次在党和政府的文件中指出要深化省直管县改革,但在实践层面上始终困难重重、疑虑重重,难于推进。

如果用更通俗的语言,以上三个不清楚可分别表述为“为什么要搞省直管县不清楚?”、“怎样搞省直管县不清楚”、“搞了省直管县以后怎么样不清楚”。根据我了解的情况,一方面有关方面有减少政府层级、提高管理效率的坚定意愿,另一方面对于深化省直管县改革又意见林立。一些最早搞省管县的省已失去了对于扩大、深化省管县的兴趣,另有一些省却还意图用好省管县这一工具。到底何去何从,基本上是一团迷雾,有待进一步研究和破解。

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<![CDATA[遥遥领先的预言 ——我读《贾康自选集》]]> 弗里德曼有言,经济学家的预测从来都是不准的,但经济学家还是极大地增进了人们对于世界的理解。就一个时代而言 ,总有那么几位学者,能比其他人预测得更准一些,能比其他人对现实政策影响更大一些。在当今之中国,如果要理解当下之经济,不可不知新供给经济学;如果要学习研究中国之财政,则不可不读贾康。

贾康,我国著名经济学家、全国政协委员、财政部科研所原所长,现任华夏新供给经学研究院院长,曾为中央政治局集体学习担任讲解人,自朱镕基时代开始多次参加中南海经济政策研讨,实已数十年引领中国财政研究之潮流,其言论历来万众瞩目。日前,人民出版社出版了三卷本的《贾康自选集》。这部煌煌近百万字的巨著,收录了贾康2003-2013十年间的主要代表性成果,全书分为八篇:理论创新探讨、经济社会重大问题、体制变革研究、调控政策与管理论析、税收改革探析、热点专题研讨、发言与提案、论坛采访以及一些内容生动的附录。

经济学是一门应发挥“经世济民”功能的应用科学,因此我们不仅要关注经济学家所构建的理论模型是否精美,更应关注其理论的现实应用性及其对于中国经济的指导作用。贾康在书的“自序”中说:“我是怀着一种读书人世代积淀的家国情怀和研究者的理性比较眼光,来挑选此书文稿的。我深信,虽然这里所体现的认识还远非完满,但其中的许多部分,是会经受历史考验的”。按这个标准,在这里我将《贾康自选集》所体现的理论研究成果分成三个部分:

1、那些预言成真的,即作者的研究结论已经完全被政府采纳并付诸实施的。一是分税制,众所周知分税制是于1994年在中国确立基本框架的,而贾康早在1980年代就写出了中国应当实行分级分税体制的多篇论文。多年来,贾康始终是分税制最坚定的支持者与改革谋画者之一。2012年前后,分税制再次置身于社会舆论的漩涡,贾康挺身为分税制背书,在多个场合大声疾呼要“坚持分税制改革的基本方向”并最终赢得了三中全会《决定》的认可。这固然是很多人共同努力的结果,但贾康的影响力和说服力功不可没,而且历史还将证明,“分税制是唯一可和市场经济相匹配的财政体制”(贾康语)。二是我国预算外资金和制度外资金的管理。上世纪80年代于扑朔迷离中,贾康就在深入调研基础上提出了这方面的“三而二、二而一”的大思路,这一递进轨迹其后于实践中逐渐清晰,现已完全对接到党的十八大明确的“全口径预算”并落实于我国新修订的《预算法》和具体预算管理工作之中了。三是地方债,这也是中国经济中极其复杂敏感的问题之一。早在2010年前,贾康就提出了“开前门、关后门”的治理思想,现在我们看到,这些思想都已上升到决策层面并成为治理地方债务的主流话语。类似的例子,读者从《贾康自选集》中还可多处发现。

2、那些预言即将成真的,即那些正在被决策层采纳的理念与政策思路与主张。这方面最显著的例子莫过于新供给经济学了。2013年,以贾康为首的新供给七人研究团队响亮地发出了“中国需要以改革为核心的新供给经济学”的声音,并提出“以改革统领全局,以‘双创双化双减实现可持续快速发展”的核心政策主张。迄今为止,在新供给经济学的旗帜下,已集聚起上百名来自国内许多著名研究机构、高校及有其他背景的专家学者,以新供给经济学研究院之名数次向国家提交研究报告,得到国家领导层的首肯,经济政策主张已写入政府文件,甚至有媒体称新供给为决策层的经济学思维提供了理论基础。这方面最新的例子是2015年政府工作报告中提出的“以供给创新带动需求扩大、以结构调整促进总量平衡”和“大众创业、万众创新”之“双创”等等。现在看来,新供给其它一些政策主张还将在不远的将来继续成为政策现实(如“八双五并重”中的一系列要点)。因此,如果要把握中国未来一个时期经济政策走向,此书不可不读。

3、那些预言未来极有可能成真的,即那些在当下还不太被重视或饱受质疑、但未来极可能成为重点和付诸实施的研究结论。我认为这方面最好的例子之一是政策性金融,因为无论在财政还是在金融领域,政策性金融都是过去一个时期及当前被严重忽视的部分。基于对中国经济的把握,贾康在多年前就呼吁要重视发展政策性金融并作了多篇多视角的分析阐述。我们可以继续观察,看着这些洞见在未来怎样一步步变成现实。还有电力体制及相关改革,贾康几年前从资源税切入,探脉到利益纠葛极其复杂的“从煤到电”领域,并提出资源税与煤价、电价、财政体制配套改革联动的“新一轮价税财联动改革”主张,明眼人完全可以看到这些政策主张的未来走向。至于仍在激烈争议的房地产税改革等,当下的话语潮流也正越来越趋向于贾康多年来的思路与主张,对此,我们可以耐心等待历史的检验。

 贾康是经济学家,但他从未将自己定位于书斋式学者,从未仅停留于理论推演,而是始终秉持“理论密切联系实践”、“文应合时而作”、把远见与务实结合在建设性思路上的经世济民情怀,数十年如一日,视学术为最高理想,将个人命运融入国家发展之中,生命不息,求索不止,不仅生动诠释了中国知识分子特有的家国情怀,而且增进了所有人对于中国经济、财政等一系列复杂问题的理解,并使得此《自选集》具备了成为所有经济工作者案头必备书之一的份量。诚为之贺!

顺便说一句,此书还附录了贾康的几十首诗词其中颇多上乘佳作那首1984年写的《南方·我的梦》在微信中一露面就被网上热传。有此雅好的读者,亦可开卷品读。

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<![CDATA[治理雾霾之四:打出“政策组合拳” ]]> 除了经济学解决方案之外,应对雾霾还需要法律与行政管制与之配合:

法律方面主要是允许被害人提起环境污染诉讼。一旦污染与致伤致残致死有关的罪名成立,污染者往往需要付出巨额代价。前几年英国BP公司在墨西哥湾发生漏油事件,美国政府、沿海湾企业、居民以此为由提出生态赔偿索赔、经营损失索赔、健康影响索赔,搞得BP公司焦头烂额,前后一共付出了60亿美元的巨额赔偿金。2010年,美国康菲石油公司在我国渤海湾发生漏油事故,也遭到中国政府、有关企业与居民的索赔,前后付出了近百亿元人民币左右的巨额赔款。正是因为环境诉讼通常伴有天价赔偿,对一些尚处于发展阶段的经济的国家和地区而言,有时会不太情愿使用这一利器,以免吓跑投资者。另一方面,即使环境经济学作为一门学科已有几十年的历史,但要确认污染与伤害之间明确、可靠、可度量的联系以及对其进行经济衡量,仍然是一件难度极高的工作。正如前两天“两会”上钟南山院士所说,现在还没有科学的证据证明我国近年来肺癌的快速上升与雾霾之间有直接的联系,说的就是这个道理。

行政命令即主要由政府发布关于环境污染的一系列禁止性文件,规定企业、居要可以做什么、不可以做什么来控制环境污染。在我国,这是最常见的方法,也是当前社会上众口一词要求采用的方式。但是,必须同时看到,发布一纸文件是容易的,但要真正起到实效,则要求政府要有很强的监管能力与信息捕捉能力,对何人、何时、何地、排放了何种污染等必须了然于胸,随时进行监控和出击。这很难做到。当然操作上也有一些办法,比如有两会代表建议设立环境警察、发动公众随时举报等,但总体而言,由于监管成本太高,这种方式只能与其它方式共同使用,单独的效果并不好。

总之,针对当前社会关注度极高的雾霾问题,理论上是可以有很多解决方案,基于经济学的方案是其中应用得最广的一种。但是每一种解决方案都有利有弊,不可能指望其中哪一种能“毕其功于一役”。更现实的选择是多管齐下,配合使用,用一种方式之利而用另一种方式弥补其弊,打出一套治理雾霾的“政策组合拳”。简言之,集经济激励、法律、行政规制、与自愿合作为一体,政府、企业、居民协力而为,方能收到共同治理之效。

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<![CDATA[治理雾霾之三:政府可以做什么?]]> 补贴污染企业。所谓政府补贴是指政府通过向污染企业提供拨款、贷款和贴息等方式,鼓励其更新设备、采用防污治污新技术,以减少污染,保护环境。从某种意义上讲,有人类活动,就有环境污染,就有生态破坏。发电、燃油、汽车都是工业文明的一个组成部分,所以污染也是我们生活的一个组成部分。在环境问题上,我们要做的不是彻底消灭污染,而是将污染控制在可承受的范围之内。换言之,对于污染排放企业,政府不可能仅采用“关停关转”这类简单粗暴的做法,而是要促进其通过技术进步、设备更新等减少污染排放,为此需要巨额的设备改造、购置投入。如果没有政府补贴,企业很难主动而为。在这种情况下,政府可以根据情况,分别采用提供拨款、贷款和贴息的方法,鼓励和促使企业更新设备、进而减少排放。试举一例,2013年,北京地区雾霾袭卷,有报道称我国低标准的汽油是导致雾霾的元凶之一,中石化对此先是矢口否认,几天后却态度大变,首先承认汽油是导致雾霾的主要原因,然后再说要将从油品从现在的国三标准提高到国四,至少需要国家补贴500亿元,然后……就没有然后了。

     发布责任准则。所谓责任准则是指政府发布规定,明确生产者必须遵循关于排污的某种指令、采用某种技术、以及可容许的排放标准等,违者将受到严厉处罚。操作上有两种方式,一是事后罚款或收取违约金,如果企业有违反了相关规定,政府就予以罚款或扣掉事先交纳的违约金,让污染者蒙受经济损失。二是事先收取押金,以电池为例,其对环境的巨大危害人所共知,因此必须对电池进行回收处理。但是,如何才能有效实现电池回收呢?垃圾分类当然是其中之一,但效果不彰。此时就可建立押金制度,假如一节电池本来是卖两元钱,现在加一元押金,消费者使用后,如果将旧电池交回,则可以取回他那一元的押金。当然,这要求回收点要尽量方便消费者,随处可得。不过,即使有的消费者嫌钱少不方便,不送回旧电池也没有关系,因为只有要这个制度存在,就一定会创造出这样一个市场,社会一定会分化出一部分人专门做这个生意,啤酒瓶即为一例。

实施一体化。经济学上,一体化的中心意思是将污染者和受害者合并,由其内部处理。这也是消除内部性的一种经典方式,常见于企业之间(最近的例子莫过于嘀嘀和快的的合并了)。针对环境污染,可有两种处理方式,一是区域协作,如针对京津冀的雾霾问题,理论上可由三地自愿合作,有人付费、有人减排,进而达到将总排放控制在可容忍范围之内的目的。但兹事甚难,主要是北京、天津未见得愿意付费,而河北也未见得愿意收点钱就减排,其中存在诸多的政治考量。即使北京愿意付费,河北愿意收钱减排,下一个更棘手的问题是:应当付多少钱?由于污染的特殊性,极易在双方之间形成污染方相对于受害方的强势不对等关系,前者完全可以凭借其污染的“垄断”地位地索取高价,进而导致谈判破裂。这进而引出第二种解决方式,即将这类涉及多个行政区的区域性问题交由其上级来协调处理,这就是行政一体化。行政一体化的方式看似简单,短期内也有效果,但问题在于中央政府很难长期置身于类似区域性事务,因此常常有头无尾,没有长效。

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<![CDATA[治理雾霾之二:科斯方案好在哪里?]]> 作为影响了中国改革进程的经济学大师,科斯因其产权经济学和交易成本蜚声世界。在减少污染方面,科斯方案的核心可浓缩为“界定权利、创造市场、准许交易”十二个字。具体操作上,有两个步骤,一是首先确定某一地区对于污染物的环境容量,即规定某一地区总的排放量;二是按一定的原则,将总排放量分配给该地区的生产者,三是创造一个交易市场,允许生产者之间相互交易、转让其排污额度。相对于庇古税,科斯方案的优点在于两个方面,一是信息成本低,方便监管部门执行,因为不需要政府时时处处对企业实行监控,二是公平、灵活,适用于不同企业的不同情况。比如,有的企业技术比较先进,污染排放量小,于是就可以将富余的排污权配额出售,获得经济利益,而有的企业可能因为某种原因暂时无法降低排污量,自己的指标不够用,可以通过购买的方式获得排污权,以解燃眉之急。对于政府和社会公众而言,只要将污染物的排放总量控制在一定标准之内,目的就算达到。正因为科斯方案具有这些优点,所以成为近二十年来发达市场经济国家控制环境污染的主要政策选项。如美国的“泡泡法案”、英国的“清洁空气法案”等,都建立在排污权交易许可的规则之上。前些年,我国也积极推进排污权交易,有一些地方还专门建立了交易市场,但效果不佳,据说有的交易所建起来后仅做过一两次业务。这也体现了科斯方案的弱项:创立和管理一个市场是相当不容易的,中国人对此心知肚明。

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<![CDATA[治理雾霾之一:庇古税的利与弊]]> 上个月,央视前主持人柴静的一部《穹顶之下》的记录片热遍神州大地,在短短48小时内,该视频的点击量达到令人咋舌的数亿人次。在片子临近结束之际,柴静面对着背景上不停旋转的蓝色地球,温情地说:“所以我才凝视它,就像我凝视你;所以我才守护它,就像我守护你”。这一刻,无数中国人的眼泪禁不住夺眶而出。

是的,我们不能只是抱怨,而必须要做点什么,而且“就在此时,就在此刻,就在此地,就是此身”。柴静作为媒体人,唤起大众是她的使命,而作为学者,我们的使命则是要提出解决问题的可选择方案。希望此文可为其一。

从公共经济学的角度看,清洁的空气是一种“纯”公共物品。但凡纯公共产品,就免不了发生因众人的过度使用而致的“共有地悲剧”,进而对公共物品本身带来破坏。公海上的鱼群、拥挤的道路、楼道里的电灯……都是我们身边极其常见的“共有地悲剧”的例子。相对而言,污染的空气则可视为一种“负”公共产品(也有人称之为“公害品”),有着显著的负外部性,即污染者从得到了方便或收益,但不相关的别人却为之付出代价,比如在雾霾一例中,工厂、汽车、工地排放了大量烟尘而所有居民为之付出了健康的代价。更重要的是,空气污染还是一种“可移动的外部性”,可以在城市与城市之间、地区与地区之间、甚至国家与国家之间转移,从而进一步放大了负外部性的影响。

由于负外部性具有显著的“非经济性”,有损社会整体福利和效率,因此即使是从效率的角度(更不用说公平了),也必须采用一些办法进行减弱或消除。放眼世界各国治理环境污染的历史,在减少环境污染方面更多、更广泛使用的是经济方式(当然需要与法律、行政管制共同配合),通过某种精致的制度设计,将污染者的行为与其经济利益紧密结合起来,促使其主动地、自觉减少污染排放。庇古税即为其中之一。

    庇古是一百多年前的意大利经济学家,因提出“庇古税”而名垂青青史。针对环境污染(更广义的是负外部性),庇古提出的解决方案是向污染者征税或收费,以提高其污染成本,进而促使污染者自发降低污染排放。具体操作上,庇古税既可针对生产者实施,如正在立法中的我国环境税,也可针对消费者实施,如燃油税。

     庇古税是一种经典的减少环境污染的方案,为各国所广泛采用。其优点主要体现在两个方面,一是提供了减少污染的持久的经济激励,二是通过征税、收费,政府可获得一部分财政资金,用于环境污染防治的相关支出。但是,随着时间的流逝,庇古税的不足之处也越来越为大家所认知,一是税率确定困难,理论上讲,应当根据污染者排放的污染量确定个性化的税率,即“一企一率”,但这是完全不可能的,因此政府通常就只确定一个共用税率,并适用于所有的污染者。但问题随之而来,因为所有的比例税率都会产生“超额累退”的效应,在一个共同税率下,污染排放量大的企业承担的相对税负必须低于污染排放量较小的企业,进而引出明显的有失公平问题。理论上讲,污染税率应当随着污染排放量的减少而降低,但这也是不可能的,因为税法一旦制定就具有法律刚性,各国都不可能轻易进行调整。其二,在我国特定的情况下,收取污染税费因为可以创造一笔财政收入,对政府而言反而创造了一种收钱的激励,企业排得越多,政府收钱越多,如果同时公共支出方面又不能保证用于环境保护的话。这反而形成了公共政策的“逆向”效应,即污染越多,政府收入越多。其三,对于一些缺乏需求弹性的污染产品而言,庇古税的效应有限。以汽油税为例,在我国现阶段的公共交通条件和城市结构条件下,无论把税提到多高,都会因为没有其它替代品,车主仍然会不得不消费几乎同等数量的汽油,排放数量相同的尾气,此时加税,除了增加消费者负担,达不到环境治理的效果。

    以此而言,当前我国正在立法审议进程中的环保税固然不可缺,但也不可指望“毕其功于一役”。

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